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ERRORES AL ENFRENTAR AMENAZAS A LA
SEGURIDAD NACIONAL:
EL CASO DE LA PANDEMIA
ERRORS WHEN FACING THREATS TO NATIONAL
SECURITY: THE CASE OF THE PANDEMIC
PP. 77-103
Yuri Núñez del Prado Guevara
matrixf28@yahoo.com.mx
Centro de Altos Estudios Nacionales
ORCID: https://orcid.org/0000-0003-3475-2035
Licenciado en Ciencias Aeronáuticas (EOFAP), Magíster en Administración (UNFV), Maestría en
Gobernabilidad, Defensa Nacional y Desarrollo Aeroespacial (USMP), y Maestría en Doctrina y
Administración Aeroespacial (ESFAP); con estudios en Doctorado en Defensa y Seguridad
Estratégica (CAEN). Estudios en el Instituto Universitario General Gutiérrez Mellado de la UNED
– España. Experto en Políticas Públicas y Especialista en Gobernabilidad y Ciberseguridad de la
Secretaría de Seguridad y Defensa Nacional SEDENA. Consultor para la elaboración de políticas
nacionales.
Recibido:17 Ene 23
Aceptado: 13 Feb 23
Publicado: 17 Feb 23
DOI: https://doi.org/10.58211/recide.v4i1.XX
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Resumen
El presente trabajo tiene como objetivo identificar los principales errores que el Estado Peruano
cometió en la gestión de la pandemia y que lo llevaron a ser el país con mayor número de muertes
per cápita en el mundo. Para ello, en el escenario pre pandemia, se precisarán las diferencias entre
riesgo y amenaza, se analizarán sucintamente los documentos que identifican a la pandemia como
una amenaza a la seguridad nacional y como desastre
1
; y los compromisos internacionales
incumplidos del Estado respecto a la gestión del riesgo de desastres. Luego se examinará la
normatividad y los procesos internos de instituciones nacionales encargadas de la identificación,
planeamiento y gestión de la amenaza, descubriendo en el análisis las falencias administrativas,
organizativas y funcionales de las mismas. A continuación, se identificarán los efectos adversos
que surgen como resultados del impacto de la pandemia para determinar la importancia de su
gestión. Los resultados nos llevan a concluir que a pesar de contar administrativa, organizativa y
funcionalmente con instituciones con suficientes elementos para la gestión de la amenaza, desde el
más alto nivel, éstas subestimaron la velocidad con la que creció la probabilidad de ocurrencia y el
impacto de la misma, estableciendo criterios equivocados para la gestión de la amenaza desde la
política de gobierno hasta los niveles operativos, lo que dio lugar a que se convirtiera en un desastre
de origen biológico trayendo como consecuencia ingentes daños para el país, pero principal y
particularmente para miles de ciudadanos peruanos que perdieron la vida.
Palabras clave: seguridad nacional, riesgo y amenaza, pandemia, gestión del riesgo de
desastres.
1
Definido como el conjunto de daños y pérdidas, en la salud, fuentes de sustento, hábitat físico, infraestructura,
actividad económica y medio ambiente, que ocurre a consecuencia del impacto de un peligro o amenaza cuya
intensidad genera graves alteraciones en el funcionamiento de las unidades sociales, sobrepasando la capacidad de
respuesta local para atender eficazmente sus consecuencias, pudiendo ser de origen natural o inducido por la acción
humana.
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Abstract
The objective of this paper is to identify the main errors that the Peruvian State made in the
management of the pandemic and that led it to be the country with the highest number of deaths
per capita in the world. For this, in the pre-pandemic scenario, the differences between risk and
threat will be specified, the documents that identify the pandemic as a threat to national security
and as a disaster will be briefly analyzed; and the unfulfilled international commitments of the State
regarding disaster risk management. Then the regulations and internal processes of national
institutions responsible for the identification, planning and management of the threat will be
examined, discovering in the analysis their administrative, organizational and functional
shortcomings. Next, the adverse effects that arise as a result of the impact of the pandemic will be
identified to determine the importance of their management. The results lead us to conclude that
despite having administrative, organizational and functional institutions with sufficient elements
for threat management, from the highest level, they underestimated the speed with which the
probability of occurrence and the impact of the threat grew. Itself, establishing wrong criteria for
threat management from government policy to operational levels, which led to it becoming a
disaster of biological origin, resulting in enormous damage to the country, but mainly and
particularly for thousands of Peruvian citizens who lost their lives.
Keywords: national security, risk and threat, pandemic, disaster risk management
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Introducción
En el curso de esta investigación, una de las primeras cosas que se observaron, es que
muchas de las personas confundían el riesgo y la amenaza, inclusive algunos los usan como
sinónimos y teniendo en cuenta que la normatividad no lo deja totalmente claro, es necesario
precisar que el concepto de riesgo como la contingencia, posibilidad de ocurrencia o proximidad
de un daño no tiene un consenso claro en la literatura.
Por un lado, no hay duda de que, en el uso común, en términos del lenguaje, el riesgo tiene
un significado intuitivo que depende de aspectos subjetivos, pues éste se entiende como una
situación que implica enfrentar una actividad causante de consecuencias indeseables e inesperadas,
es decir cómo un entorno puede influir negativamente en contra de determinado sujeto.
En la medida que por diferentes motivos y contextos, ese riesgo pueda causar o infundir
miedo a un sujeto específico debido a que sus efectos negativos -como la provocación de un mal
grave para él o la manera como su entorno le podrían generar perjuicio-, entonces dicho riesgo se
convierte en una amenaza para él.
El escenario latinoamericano es muy sensible a los riesgos que se han convertido en
amenazas que en su conjunto son el principal factor de inestabilidad política, económica y social
que lo ha caracterizado desde mediados del siglo pasado, habiendo surgido nuevas amenazas a la
seguridad que no eran consideradas como tales por las visiones tradicionales que tienen un origen
variado, complicado y más aún complejo, configurándose una situación que afecta internamente a
los Estados, causando perjuicios a la gobernabilidad de los países.
Así, el Estado Peruano está expuesto a innumerables riesgos que de acuerdo a determinadas
condiciones, podrían afectar la Seguridad Nacional, por lo que para su supervivencia es de vital
importancia que estos riesgos al que nuestro país es sensible sean tempranamente identificados y
permanentemente monitoreados a fin de que su tendencia sea la señal que tempranamente nos
indique que ese riesgo se va a convertir en una amenaza y nos otorgue un tiempo que es
fundamental para enfrentarla.
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Uno de esos riesgos identificados y que debió ser monitoreado por nuestros sistemas de
seguridad es el catalogado como «Enfermedades infecto contagiosas», el cual ni siquiera tiene un
nombre apropiado, toda vez que de acuerdo a lo precisado, cualquier enfermedad es solo un riesgo
y per se no puede ser considerada como amenaza, sino hasta que esta se ha propagado
descontroladamente para llegar a constituirse en lo que se denomina pandemia. En ese sentido, la
enfermedad es considerada desastre cuando el agente infeccioso adquiere una difusión a nivel de
epidemia o pandemia, convirtiéndose en el más peligroso de los desastres: el biológico.
Amenazas a la seguridad nacional
La identificación de la amenaza que nos ocupa tiene lugar en la Conferencia Especial sobre
Seguridad de la Organización de Estados Americanos (OEA, 2003) en la Ciudad de México, y se
origina en una decisión del más alto nivel político -los jefes de Estado y Gobierno- que fue adoptada
en la Segunda Cumbre de las Américas, culminando este proceso con la realización de una
Conferencia Especial sobre Seguridad, en el marco de la OEA.
En este entonces, se acordó celebrar la Conferencia luego de una serie de tareas centradas
en una revisión de temas referidos a los enfoques sobre la seguridad internacional en el Hemisferio
y encomendaron a la Comisión de Seguridad Hemisférica: «efectuar el seguimiento y
profundización de los temas relativos a medidas de fomento de la confianza y seguridad; realizar
un análisis sobre el significado, alcance y proyección de los conceptos de seguridad internacional
en el Hemisferio, con el propósito de desarrollar los enfoques comunes más apropiados que
permitan abordar sus diversos aspectos, incluyendo el desarme y el control de armamentos e
identificar las formas de revitalizar y fortalecer las instituciones del Sistema Interamericano
relacionadas con los distintos aspectos de la seguridad hemisférica».
Las exposiciones giraron, con diversos énfasis, en torno al Proyecto de Declaración sobre
Seguridad en las Américas, y desarrollaron varios de los conceptos en él contenidos; de manera
destacada se abordaron enfoques sobre seguridad multidimensional, y las amenazas tradicionales
y las nuevas amenazas. De este trabajo se consensúa que:
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«Nuestra nueva concepción de la seguridad en el Hemisferio es de alcance
multidimensional, incluye las amenazas tradicionales y las nuevas amenazas,
preocupaciones y otros desafíos a la seguridad de los Estados del Hemisferio, incorpora las
prioridades de cada Estado, contribuye a la consolidación de la paz, al desarrollo integral y
a la justicia social, y se basa en valores democráticos, el respeto, la promoción y defensa de
los derechos humanos, la solidaridad, la cooperación y el respeto a la soberanía nacional.»
(p. 2)
«Las amenazas, preocupaciones y otros desafíos a la seguridad en el hemisferio son de
naturaleza diversa y alcance multidimensional y el concepto y los enfoques tradicionales
deben ampliarse para abarcar amenazas nuevas y no tradicionales, que incluyen aspectos
políticos, económicos, sociales, de salud y ambientales.» (p. 3)
«La seguridad de los Estados del hemisferio se ve afectada, en diferente forma, por
amenazas tradicionales y por las siguientes nuevas amenazas, preocupaciones y otros
desafíos de naturaleza diversa: los desastres naturales y los de origen humano, el VIH/SIDA
y otras enfermedades, otros riesgos a la salud y el deterioro del medio ambiente.» (p. 4)
Teniendo en cuenta que la seguridad nacional a nivel mundial y en especial en los estados
americanos da un giro debido a la nueva visión antropocéntrica, queda clara la importancia de
identificar las amenazas que afectan al ser humano y que se sitúan en la base de la jerarquía de
necesidades humanas de Maslow, ya que más allá de considerarse un mero aspecto de seguridad
(segundo nivel), la salud es el único factor que dificulta o impide la homeostasis
2
y esto afecta
directamente las necesidades fisiológicas establecidas en el primer nivel de la pirámide.
La gestión del riesgo de desastres
En el año 2015, durante la tercera Conferencia Mundial de las Naciones Unidas celebrada
en Sendai (Japón) se estableció un Marco para la Reducción del Riesgo de Desastres 2015-2030
con una visión centrada en la gestión del riesgo en lugar de en la gestión de desastres, habiéndose
definido siete objetivos mundiales, entre otros la reducción del riesgo de desastres y evitar que se
produzcan nuevos riesgos, (es decir le dio un sentido proactivo más que reactivo), así como un
2
Definido como el estado de equilibrio entre todos los sistemas del cuerpo que se necesitan para sobrevivir y funcionar
correctamente.
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conjunto de principios rectores, incluida la responsabilidad primordial de los Estados de prevenir
y reducir el riesgo de desastres que involucra la participación de toda la sociedad y todas las
instituciones del Estado.
Este marco amplía el marco que le precedió para centrarse tanto en las amenazas naturales
como de origen humano, así como en las amenazas y los riesgos ambientales, tecnológicos y
biológicos conexos, es decir incluye amenazas tipo la pandemia, recalcando entre otras cosas la
imperiosa necesidad de comprender mejor el riesgo de desastres en todas sus dimensiones; el
compromiso de realizar inversiones preventivas que consideren la evaluación de los riesgos a fin
de impedir la aparición de nuevos riesgos y el fortalecimiento de la infraestructura sanitaria que
coadyuve a su resiliencia.
Señala la urgencia de la prevención y la planificación, centradas en la persona, sus medios
de subsistencia, su salud, su patrimonio cultural, sus activos socioeconómicos y sus ecosistemas;
la importancia del trabajo en todos los niveles para reducir el grado de exposición y la
vulnerabilidad; la adopción de medidas puntuales para luchar contra los factores subyacentes que
aumentan el riesgo de desastres, los arreglos institucionales deficientes, las políticas públicas
formuladas sin conocimiento de los riesgos, la falta de regulación e incentivos para inversiones
privadas en la reducción del riesgo y la lucha contra los desastres, estableciendo el siguiente
objetivo:
«Prevenir la aparición de nuevos riesgos de desastres y reducir los existentes
implementando medidas integradas e inclusivas de índole económica, estructural, jurídica,
social, sanitaria, cultural, educativa, ambiental, tecnológica, política e institucional que
prevengan y reduzcan el grado de exposición a las amenazas y la vulnerabilidad a los
desastres, aumenten la preparación para la respuesta y la recuperación y refuercen de ese
modo la resiliencia».
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Para lograr el objetivo instan a los Estados a adoptar las siguientes medidas:
1) Comprender el riesgo de desastres.
2) Fortalecer la gobernanza del riesgo de desastres para gestionar dicho riesgo.
3) Invertir en la reducción del riesgo de desastres para la resiliencia.
4) Aumentar la preparación para casos de desastre a fin de dar una respuesta eficaz y para
«reconstruir mejor» en los ámbitos de la recuperación, la rehabilitación y la
reconstrucción.
En mayo del 2019, es decir un año antes de que se desatara la pandemia, el Perú participó
de la Sexta Plataforma Mundial para la Reducción del Riesgo de Desastres (en el marco del Sendai)
estando la delegación peruana integrada por el Presidente del Consejo Directivo del Centro
Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN), Javier Abugattás, el Jefe del Centro Nacional
de Estimación, Prevención y Reducción del Riesgo de Desastres (CENEPRED), el Valm.(r)
Wladimiro Giovannini y el Jefe del Instituto Nacional de Defensa Civil (INDECI), Gral. Jorge Luis
Chávez Cresta.
Sin embargo, como veremos más adelante, ninguna de las instituciones a las que
representaban los miembros de la delegación, tomaron las correspondientes acciones
considerativas en el planeamiento ni las preventivas ante la amenaza, para por lo menos minimizar
los efectos de la pandemia. Tampoco se tomaron en consideración las prioridades establecidas en
el marco del Sendai, especialmente en lo que respecta a la inversión para reducir el riesgo, la
implementación y preparación para afrontar la amenaza, ni mucho menos para darle una respuesta
eficaz y en un extremo, en el combate contra la pandemia, el Estado rechazó la iniciativa de los
empresarios del sector privado a colaborar con la adquisición de vacunas para su personal que
constituía la fuerza laboral necesaria para evitar el terrible y dañino estancamiento económico que
tanto daño nos ha ocasionado.
Estas incomprensibles decisiones gubernamentales amparadas en ideologías y doctrinas
estatistas, aumentaron el descontento ciudadano y después de muchas batallas legales, recién
fueron revertidas en junio del 2021.
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Otros compromisos internacionales
Además del Marco del Sendai, el Perú suscribió compromisos como el Reglamento
Sanitario Internacional 2005 (RSI) vigente desde el 15 de junio de 2007, el cual es un acuerdo
internacional jurídicamente vinculante suscrito por 196 países, entre los que se encuentran todos
los Estados Miembros de la Organización Mundial de la Salud (OMS).
Su objetivo consiste en ayudar a la comunidad internacional a prevenir y dar respuesta a los
riesgos graves para la salud pública que puedan cruzar fronteras y amenazar a la población mundial.
La finalidad y el alcance del RSI consisten en prevenir la propagación internacional de
enfermedades y proporcionar protección frente a ellas, controlarlas y darles una respuesta de salud
pública, todo ello de forma proporcional a los riesgos que supongan para la salud pública y evitando
interferencias innecesarias con los viajes y el comercio internacionales.
En este Reglamento se precisa su alcance que no se limita a tal o cual enfermedad o
modalidad de transmisión en concreto, sino que abarca toda dolencia o afección médica,
cualquiera sea su origen o procedencia, que entrañe o pueda entrañar un daño importante para
el ser humano; y la obligación de los Estados Parte de instalar un mínimo de capacidades básicas
en materia de salud pública; en tal sentido Cada Estado Parte desarrollará, reforzará y mantendrá,
lo antes posible, pero a más tardar cinco años después de la fecha de entrada en vigor del presente
Reglamento para ese Estado Parte, la capacidad necesaria para responder con prontitud y eficacia
a los riesgos para la salud pública y las emergencias de salud pública de importancia
internacional.
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Cabe resaltar que previamente, ya existía el Código Sanitario Panamericano, vigente desde el
20 de noviembre del 1926
3
cuyos fines son:
− Prevenir la propagación internacional de infecciones o enfermedades susceptibles de
transmitirse a seres humanos.
− Estimular o adoptar medidas cooperativas encaminadas a impedir la introducción y
propagación de enfermedades en los territorios de los Gobiernos Signatarios o procedentes
de los mismos.
− Uniformar la recolección de datos estadísticos relativos a la morbilidad en los países de los
Gobiernos Signatarios.
− Estimular el intercambio de informes que puedan ser valiosos para mejorar la sanidad
pública y combatir las enfermedades propias del hombre.
− Uniformar las medidas empleadas en los lugares de entrada para impedir la introducción de
enfermedades transmisibles propias del hombre, a fin de que pueda obtenerse mayor
protección contra ellas y eliminarse toda barrera o estorbo innecesarios.
Responsables de la identificación de las amenazas
A continuación, se analizarán los organismos del Estado, conjuntamente con las normas
que los rigen y los procedimientos que tienen establecidos, que involucran directamente la
identificación de las amenazas para determinar en que parte específica de sus procesos se produce
la falla que nos lleva a la inadvertencia de la amenaza.
Empezaremos por la Dirección Nacional de Inteligencia (DINI). Las amenazas a la
seguridad nacional deben ser determinadas y monitoreadas en un Plan de Inteligencia Nacional
(PIN), el mismo que comprende a toda la inteligencia y actividades de contrainteligencia que se
producen y desarrollan en el Sistema de Inteligencia Nacional - SINA, independientemente del
campo de especialización de los componentes con la finalidad de lograr la identificación oportuna
de amenazas y riesgos a la seguridad nacional, coadyuvar al logro de los objetivos nacionales y
garantizar la disponibilidad, integridad y confidencialidad de los Activos Críticos Nacionales
3
El Código Sanitario Panamericano fue suscrito el 14 de noviembre de 1924 en La Habana, Cuba. La fecha indica la
Entrada en Vigor con base en la ratificación.
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(ACN). Consecuentemente, la Inteligencia Nacional es una actividad clave que sirve para
garantizar la continuidad del Estado y la supervivencia de la Nación. (DINA, Dirección de
Inteligencia Nacional, 2014).
El Proceso de Planeamiento de Inteligencia (PPI) establecido en la doctrina de la DINA es
el conjunto de actividades desarrolladas por los componentes del SINA, sometidas a un permanente
ciclo de retroalimentación y mejora continua, por el cual se determinan las amenazas, riesgos y sus
escenarios prioritarios, a fin de establecer los objetivos, políticas, estrategias y las
responsabilidades, que orientan los procesos de inteligencia y contrainteligencia.
La segunda de seis actividades de este proceso corresponde a la Formulación de la
Apreciación de Inteligencia Nacional (AIN) que se inicia con la identificación de las amenazas y
riesgos y la determinación de los Objetivos de Gobierno y ACN en riesgo, los cuales son analizados
y evaluados en un escenario específico sobre la base de la inteligencia disponible.
En este proceso no se ha identificado una pandemia como amenaza y en un extremo
tampoco se realizó el monitoreo que permitiera advertir la amenaza con la antelación suficiente
que se requiere para enfrentarla.
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Figura 1
Proceso de Planeamiento del Plan de Inteligencia Nacional PIN
Nota: Adaptado del Manual de Doctrina DINI.
Por otro lado, el Centro de Planeamiento Nacional (CEPLAN) en sus estudios, al no haber
concebido dentro de su planeamiento prospectivo dicha amenaza como prioritaria, dedica algunas
páginas a justificar ese desacierto, considerando las enfermedades infecciosas como un «cisne
negro»,
4
calificando a la amenaza con frases como: no tienen, por naturaleza, una distribución
estocástica conocida ex-ante, por lo que esto hace que sea prácticamente imposible protegerse /
asegurarse frente a dichos eventos, o que durante el 2019 era impensable que una epidemia se
expandiera por todo el mundo, alcanzando el nivel de pandemia. (CEPLAN, 2020)
4
La teoría del cisne negro o teoría de los sucesos del cisne negro es una metáfora que describe un
suceso sorpresivo (para el observador), de gran impacto socioeconómico y que, una vez pasado el hecho, se racionaliza
por retrospección (haciendo que parezca predecible o explicable, y dando impresión de que se esperaba que
ocurriera). Fue desarrollada por el filósofo e investigador libanés Nassim Taleb.
RECEPCIÓN DE
OBJETIVOS DE
GOBIERNO
RECEPCIÓN DEL
INVENTARIO DE
ACTIVOS
CRÍTICOS
NACIONALES
FORMULACIÓN
DE LA
APRECIACIÓN DE
INTELIGENCIA
NACIONAL
FORMULACIÓN
DEL PROYECTO
DEL PLAN DE
INTELIGENCIA
NACIONAL
APROBACIÓN
DEL PLAN DE
INTELIGENCIA
NACIONAL
FORMULACIÓN
DEL PLAN
INSTITUCIONAL
DE INTELIGENCIA
(PII)
SUPERVISIÓN Y
CONTROL DEL
PLANEAMIENTO
DE INTELIGENCIA PIN
AQUÍ SE
REALIZA LA
IDENTIFICACIÓN
DE AMENAZAS
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En el anexo 1 de dicho documento correspondiente al Diccionario de los Riesgos y
Oportunidades, identifica como riesgo la «Propagación rápida y masiva de enfermedades
infecciosas», definiéndola como propagación incontrolada de enfermedades infecciosas como
resultado de la resistencia a los antibióticos, antivirales y otros tratamientos que conducen a
muertes masivas.
Para describir los «Riesgos que podrían afectar el bienestar de la población peruana y el
desarrollo nacional» elabora un «Mapa de Riesgos Globales 2020» tomando en consideración el
concepto de riesgo global, y habiendo realizado consultas técnicas a expertos con el objetivo de
identificar y analizar aquellos que podrían afectar directamente a Perú en los próximos diez años,
recalcando que su análisis nos permitirá enfrentar y evaluar las opciones disponibles para el control
de posibles eventos, además, de buscar explorar los riesgos en los paradigmas alternativos y
escenarios, de manera que permita mostrar la concretización de los riesgos y la resistencia del país
ante un entorno poco favorable.
A continuación, dicho organismo presenta un «Ranking de los riesgos globales», donde el
riesgo «Propagación rápida y masiva de enfermedades infecciosas» ocupa el puesto 12. Habiendo
realizado una priorización de la lista de riesgos global utilizando los criterios de probabilidad de
ocurrencia y magnitud de impacto en los próximos diez años, cuya información se ha recogido
mediante una consulta de expertos, sitúa este riesgo en el cuadrante de «mayor impacto y menor
probabilidad».
Efectivamente, en la Figura 2 se presenta el cuadrante II que muestra los riesgos poco
probables y de un impacto severo en el bienestar de la población peruana y el desarrollo nacional
en los próximos diez años. Dentro de este cuadrante es posible encontrar a los siguientes riesgos:
(i) crisis alimentaria; (ii) propagación rápida y masiva de enfermedades infecciosas; y (iii) colapso
o crisis del estado, tal como un conflicto civil, golpe militar, o estados fallidos.
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Sin embargo, y a pesar que en la fecha de elaboración del informe ya se habían producido
otras pandemias y se tenía conocimiento efectivo de la ocurrencia de la pandemia del COVID-19,
su vertiginosa velocidad de propagación, y sus nefastos efectos, el estudio solo se circunscribe al
desarrollo de la ocurrencia de los 11 riesgos globales más relevantes para la población y el
desarrollo nacional, situados en el primer cuadrante y no considera ni desarrolla el riesgo que nos
ocupa.
Figura 2
Mapa de riesgos
Nota: Adaptado en base a datos del Observatorio de Riesgos Globales y Nacionales CEPLAN.
MIGRACIÓN DEL RIESGO
SIN MONITOREO
RIESGO
ENFERMEDADES
INFECCIOSAS
2.7
2.8
2.9
3
3.1
3.2
3.3
3.4
3.5
3.6
3.7
3.8
3.9
2.4 2.6 2.8 3 3.2 3.4 3.6 3.8 4 4.2
IMPACTO
PROBABILIDAD
II) BAJO - ALTO I) ALTO - ALTO
III) BAJO - BAJO IV) ALTO - BAJO
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La siguiente organización considerada para este análisis es el Sistema Nacional de Gestión
de Riesgo de Desastres - SINAGERD creado por la Ley Nº 29664, como un sistema
interinstitucional, sinérgico, descentralizado, transversal y participativo, con la finalidad de
identificar y reducir los riesgos asociados a peligros o minimizar sus efectos, así como evitar la
generación de nuevos riesgos, y preparación y atención ante situaciones de desastre mediante el
establecimiento de principios, lineamientos de política, componentes, procesos e instrumentos de
la Gestión del Riesgo de Desastres.
El Plan Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres - PLANAGERD 2014 – 2021 se
constituye en el documento de planificación estratégica del SINAGERD para el cumplimiento de
la Política Nacional de la gestión del riesgo de desastres en nuestro país, para cada ámbito
jurisdiccional y territorial de los tres niveles de gobierno, considerando la gestión por resultados
que incluye su articulación con el desarrollo de programas presupuestales, entre otros.
En el numeral 3.1: «Principales peligros, vulnerabilidades y riesgos», de dicho Plan, se
precisa: La inadecuada ocupación del espacio, aunada al desarrollo de las actividades
socioeconómicas y culturales carentes de un enfoque de GRD (Gestión de Riesgos de Desastres),
generan adicionalmente peligros inducidos por la acción humana tales como incendios,
explosiones, contaminación, epidemias, pandemias y otros; teniendo como resultado el incremento
progresivo de la vulnerabilidad por exposición, fragilidad y baja resiliencia.
En el mismo documento, se consideró como «tipo de peligro» el biológico, y se presenta el
impacto de los desastres ocurridos por este tipo de peligro en la población y viviendas en el periodo
2003 - 2012, habiéndose puntualizado que en el periodo observado ya figuraban 1,974 fallecidos
en este rubro, por lo que tampoco se entiende la inacción de esta institución respecto a las graves
implicaciones de un peligro que estaba identificado ya había causado estragos y sobre el cual se
debió tomar alguna acción preventiva.
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Figura 3
Impacto de los desastres en la población y viviendas según tipo de peligro. 2003 - 2012
Nota: Plan Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres - PLANAGERD 2014 – 2021
La Resolución Ministerial N° 334-2012-PCM «Lineamientos Técnicos del Proceso de
Estimación del Riesgo de Desastres» en su numeral 6.2.4 identifica los «peligros originados por
fenómenos biológico», como un peligro inducido por la acción humana, y dispone en su numeral
6.2.5 la elaboración del «Manual de Análisis de Riesgos Biológicos.
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El Manual para la Evaluación de Riesgos Biológicos publicado por el CENEPRED para la
evaluación de riesgos biológicos, en su numeral 2.1 define los peligros biológicos para la seguridad
humana como aquellos que comprenden el ataque o contaminación biológica por la presencia de
un agente biológico, residuo o toxina o sustancia derivada que ante la presencia de factores
condicionantes y factores desencadenantes generan peligro al humano y a la población en un
ámbito geográfico, e identifican en el numeral 2.1.2 las epidemias como peligro biológico,
detallando en su literal e) el Enterovirus D68 y en el f) el Síndrome Respiratorio de Oriente Medio
MERS-Cov, acrónimo del coronavirus que lo causa, afirmando que no se propaga fácilmente entre
humanos, al menos aun no.
El Manual para la Evaluación de Riesgos originados por Fenómenos Naturales versión 02,
en su anexo 03 describe la «Competencia según especialidad para la identificación y
caracterización de peligros originados por dinámica interna de la tierra», detallando en su numeral
8 los «Profesionales competentes para la identificación y caracterización de peligros generados por
fenómenos biológicos – pandemias». Allí se señala que se requiere para la evaluación de las
pandemias un médico con conocimiento especializado en temas de Salud y estudios de Pandemia
exigiendo como cursos incluidos en su formación profesional «Biología Celular y Molecular,
Epidemiología Básica, Fisiopatología, Epidemiología de Enfermedades, Genética, Bioquímica».
Como se puede apreciar, nuevamente los gestores del riesgo irresponsablemente
subestimaron el potencial de propagación de una enfermedad producida por el coronavirus que ya
había sido protagonista de pandemias y que inclusive daba signos de haber mutado, teniendo en
cuenta además la altísima mortalidad de los casos reportados que ascienden a un 35% en el caso
del MERS-Cov
5
.
5
Datos publicados por la Organización Mundial de la Salud. https://www.who.int/es/news-room/fact-
sheets/detail/middle-east-respiratory-syndrome-coronavirus-(mers-cov).
Página 94
Riesgos para el Estado
La pandemia es más que una crisis de salud; es una crisis económica, una crisis humanitaria, una
crisis de seguridad y una crisis de derechos humanos, que ha afectado a las personas, las familias
y las sociedades. La crisis ha puesto de relieve las fragilidades dentro de las naciones y entre ellas.
No es exagerado afirmar que después de esta pandemia el mundo ya no será el mismo y que la
respuesta del Estado implicará rehacer y reimaginar las estructuras mismas de nuestra sociedad y
la forma como de aquí en adelante se van a enfrentar dichas amenazas.
Una pandemia en general origina a nivel mundial los siguientes riesgos para un estado:
6
Crisis económica generalizada. La acción más importante para enfrentar la pandemia es la
contención de la expansión del virus mediante el aislamiento, la cuarentena y el distanciamiento
social, por lo que el gobierno decretó la inmovilización social obligatoria.
Esa medida tiene impactos contrarios, es decir es positiva para la salud pública ya que es
efectiva para mitigar el riesgo y disminuir el contagio al aplanar su curva, pero es inmensamente
negativa ya que perjudica la actividad económica pues la inmovilización implica
obligatoriamente la desaceleración de la producción o incluso su interrupción total.
Además, teniendo en cuenta que la informalidad de nuestra economía históricamente y en época
de pre pandemia representaba el 72.4% del total, y que gran parte de ese porcentaje lo
representan micro emprendedores que sobreviven del trabajo del día a día la inmovilización
social detuvo «oficialmente» de hecho dicho porcentaje. Solo se continuaron labores en lugares
aislados tipo campamentos mineros que quedaron en cuarentena para seguir operando.
Los riesgos más importantes identificados en esta dimensión son:
− El estancamiento de la oferta como consecuencia de la inmovilización social y las medidas
de salud pública adoptadas para contener el virus deprimen la actividad económica
(prohibición del comercio ambulante, paralización de la producción en fábricas, cese de
operaciones de algunos servicios públicos, cancelación de actividades y eventos, entre
otras).
6
Los riesgos identificados han sido producto de varias fuentes entre las cuales se destaca el Informe Especial COVID-
19 de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).
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− La reducción de demanda agregada debido a la reducción del consumo de bienes y servicios
(incluidos el turismo y los servicios de entretenimiento).
− Falta de capacidad del ciudadano para cumplir sus compromisos financieros, ya que la
liquidez se ha reducido debido a la abrupta disminución de la demanda interna, la
paralización de la actividad económica, las disrupciones en las cadenas de pago, y las
pérdidas de rentabilidad y riqueza.
− Crisis en los mercados financieros, ya que ha aumentado de manera significativa la
volatilidad de los mercados financieros como resultado de la incertidumbre respecto de la
intensidad y la duración de la pandemia y la paralización económica. La recesión que está
sacudiendo al mundo ha provocado históricas caídas de las bolsas y pánico en los
inversores.
− Quiebra de las unidades de producción. Las ventas podrían ser insuficientes para la
sobrevivencia de esas empresas, que no podrían pagar los salarios, las contribuciones de los
empleados y los aportes a la seguridad social, y muchas de ellas están quebrando.
1. Crisis sanitaria. Nuestro sistema de salud es débil, precario, caótico y fragmentado, que no
garantiza el acceso universal necesario para nuestra sociedad en tiempos normales y menos
para hacer frente a la pandemia.
− Deterioro de la salud, incremento exponencial de la morbilidad y mortalidad de la
población. Al 22 de marzo del 2020 los contagios bordeaban el millón y medio de casos
con más de 50 mil fallecidos con una impresionante letalidad del 3.43%, una de las más
altas del mundo.
− Exposición de la fragilidad del sistema de salud. Estamos recibiendo fuertes impactos en el
sector de la salud por la escasez de mano de obra calificada, falta de asignación
presupuestaria, déficit de infraestructura, equipos y de suministros médicos, así como por
los aumentos de los costos. Además, los servicios de salud están geográficamente
centralizados, con servicios y médicos especializados concentrados en poquísimos centros
urbanos.
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− Desatención de enfermedades crónicas y medicina preventiva. La saturación y colapso del
sistema de salud y el temor a contagios lleva a que las enfermedades crónicas sean
desatendidas y que haya desaparecido cualquier esfuerzo de aplicar la medicina preventiva
con procedimientos tan simples como análisis clínicos, o tratamientos de enfermedades en
sus estadios iniciales, las cuales se ven agravadas por falta de atención médica oportuna.
− Colapso del sistema de salud. Nuestro país no ha invertido lo mínimo necesario en salud y
al igual que en otros países de América Latina, el sistema de salud de nuestro país es
precario, está saturado y es organizacionalmente confuso, se organiza en torno a servicios
en el sector público para las personas de bajos ingresos, servicios del seguro social para los
trabajadores formales y servicios privados para quienes puedan costearlos. De esta manera,
los sistemas permanecen segregados y claramente desiguales al ofrecer servicios de distinta
calidad a diferentes grupos poblacionales. No se han emprendido reformas para reducir esta
fragmentación y expandir acceso al sistema de salud.
En el Perú el sistema de salud está dividido entre el sector público, la seguridad social y el
privado. El Ministerio de Salud (MINSA) es el órgano rector del sistema de salud peruano, el
cual brinda sus servicios a través de establecimientos de salud (Instituciones Prestadoras de
Servicios de Salud (IPRESS). Por su parte, la Superintendencia Nacional de Salud (SUSALUD)
es responsable de la supervisión de los proveedores y aseguradores de salud, así como del
cumplimiento de la legislación para todo el sector.
Una multiplicidad de instituciones administra el financiamiento de la salud, incluyendo al
asegurador público, es decir el SIS, el MINSA, el seguro social de salud (EsSalud) así como
sistemas independientes para las Fuerzas Armadas y la Policía (Sanidades de las Fuerzas
Armadas y Policiales - FFAA y FFPP) y las aseguradoras privadas. El SIS busca asegurar a los
grupos vulnerables y en situación de pobreza extrema y cubre al 47% de la población, mientras
que EsSalud es dirigido mayormente a trabajadores dependientes. Las instalaciones de MINSA
son utilizadas principalmente por los afiliados del SIS y las personas sin seguro, que en
conjunto representan el 71% de la población.
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Cálculos realizados por el Banco Mundial con base en la ENAHO del 2017.
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2. Crisis social. A pesar que el Perú ha sido destacado como uno de los países que más ha reducido
carencias en los 10 indicadores que se miden a través del Índice de Pobreza
Multidimensional (IPM) del 2019, la pandemia ha hecho retroceder dichos avances,
habiéndose comprobado el aumento de los índices de pobreza y de extrema pobreza, la
persistencia de las desigualdades y el descontento generalizado. En ese contexto, la crisis tendrá
repercusiones negativas en la salud y la educación, así como en el empleo y la pobreza.
La pandemia afectará el número de empleos (aumento del desempleo y el subempleo), la
calidad del trabajo (reducción de salarios y menor acceso a la protección social) y a los grupos
más vulnerables, como los trabajadores en el sector informal:
− Pérdida del empleo y crecimiento del subempleo. Las estimaciones de la Organización
Internacional del Trabajo (OIT, 2020) indican un aumento del desempleo mundial de entre
5,3 millones de personas y 24,7 millones de personas, con una base de 188 millones de
personas desocupadas en 2019. En un escenario «medio» el aumento del desempleo sería
de 13 millones de personas, lo que tendrá un marcado impacto en el mercado laboral. El
mantenimiento de operaciones será especialmente difícil para las micro, pequeñas y
medianas empresas.
− Crecimiento de la pobreza y la extrema pobreza. La pérdida de ingresos laborales se
traducirá en un menor consumo de bienes y servicios, y puede llevar a muchos trabajadores
a situaciones de pobreza. La crisis tendrá mayores impactos en los más vulnerables:
personas con problemas de salud subyacentes, adultos mayores, jóvenes desempleados,
personas subempleadas, mujeres, trabajadores desprotegidos y trabajadores migrantes, con
los consiguientes aumentos en la desigualdad.
− Deterioro de la salud mental de la población. La salud mental constituye uno de los
objetivos priorizados de la OMS. En el enfrentamiento a la pandemia, a la par del
aislamiento social y otras medidas sanitarias, urge potenciar la resiliencia, el crecimiento
personal, las relaciones intrafamiliares y la atención especial a los grupos vulnerables para
así minimizar el impacto psicosocial de la epidemia en la población.
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− Aumento de la violencia contra las mujeres. Las medidas de confinamiento y
distanciamiento social, así como las restricciones de movilidad, están generando mayores
riesgos de violencia contra las mujeres y las niñas, intensificando su aislamiento y
generando barreras adicionales en el acceso a servicios esenciales. A medida que la
pandemia profundiza el estrés económico y social, también intensifica la violencia contra
las mujeres sobre todo en el ámbito doméstico debido a que los perpetradores pueden estar
atravesando situaciones de desempleo, inestabilidad económica o estrés, lo cual aumenta la
frecuencia y la severidad de la violencia contra las mujeres aunado con el espacio físico de
confinamiento que las obliga a la exposición permanente del agresor.
− Colapso del sistema de protección social, siendo importante precisar que la oferta de
servicios de protección social en el Perú es brindada principalmente por el nivel central, a
través del MIDIS. En el contexto peruano, el MIDIS es la entidad responsable de la política
de desarrollo e inclusión social, además de ser el ente rector del Sistema de Desarrollo e
Inclusión Social (SINADIS) y del Sistema Nacional de Focalización (SINAFO), los cuales
articulan intersectorialmente a todos los actores involucrados.
De igual manera, MIDIS cumple un segundo rol como proveedor de la principal oferta de
programas sociales de asistencia directa a nivel nacional, orientado a mejorar las condiciones
de vida de la población más vulnerable y en condiciones de pobreza. El Gobierno ha dado
nuevos pasos para mejorar la orientación de políticas y programas sociales de diferentes
sectores al crear el SINAFO en 2016, por medio del cual se aplican pautas de focalización
compartidas por todos los programas sociales, optimizando el uso de datos para la
planificación, coordinación y toma de decisiones. Sin embargo, el sistema en general no tiene
capacidad para enfrentar la pandemia.
3. Crisis de gobernabilidad. Históricamente la situación político social en nuestro país ha estado
bastante deteriorada, y el periodo pre pandemia no ha sido la excepción, por lo que se pueden
identificar los siguientes riesgos para el gobierno de turno.
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− Inestabilidad política generalizada. Los elementos económicos y sociales reseñados se dan
en un contexto de inestabilidad política generalizada e incluso de agitación política. La
confianza en las instituciones políticas —Congreso, Poder Ejecutivo, Poder Judicial y
partidos políticos—, se encuentra en el nivel más bajo en décadas. La pérdida de confianza
en la democracia será aún más grave si el gobierno no da una respuesta adecuada al
COVID-19. Esto se combinará con una profundización de la crisis geopolítica y la
redistribución del poder económico, político y militar entre las naciones líderes.
− Emergencia del Populismo. A partir de una combinación de inseguridad económica,
amenazas a la identidad nacional y un sistema político incapaz de dar respuesta a estos
retos, donde los líderes populistas son capaces de sacar provecho ante situaciones de
incertidumbre económica y de pérdida de confianza, donde emergen sectores de la
población que consideran que el sistema está en contra de ellos, mellando la capacidad de
gobierno. El aumento del populismo en el Perú refleja una profunda inseguridad nacional,
social y personal, agravada por la inseguridad económica.
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Conclusiones
1. En general, nuestro país subestimó el potencial dañino que tiene la pandemia en cuanto:
a. El Estado Peruano no la ha considerado una pandemia como una amenaza, a pesar de que
en la nueva concepción multidimensional de la seguridad nacional la Conferencia Especial
de Seguridad de la OEA identifica como amenaza las enfermedades epidémicas y otros
riesgos a la salud. Así mismo a pesar de estar alineado en el Marco del Sendai no cumplió
con sus compromisos tendientes a reducir sustancialmente el riesgo de desastres (en este
caso biológico) y de las pérdidas ocasionadas por los desastres, tanto en vidas, medios de
subsistencia y salud como en bienes económicos, físicos, sociales, culturales y
ambientales de las personas, las empresas, las comunidades y los países.
b. El órgano encargado de identificar las amenazas y riesgos a la seguridad nacional del
Estado (DINI) tampoco consideró una pandemia como amenaza a la seguridad nacional,
ya que en el escenario pre pandemia, específicamente en la formulación de la «apreciación
de inteligencia nacional», correspondiente a la segunda de seis actividades que se deben
realizar en el proceso de planeamiento de inteligencia, no se tomó en cuenta como factor
que pueda constituir una amenaza a la seguridad nacional.
c. De similar forma, el órgano encargado del planeamiento estratégico nacional (CEPLAN),
a pesar de haber identificado a las enfermedades infecciosas (queriéndose referir a una
pandemia) como un riesgo global, ha desestimado su ocurrencia por considerarla un riesgo
improbable, por lo que a pesar de estar considerada como la doceava en la importancia,
solo limita la construcción de sus escenarios de planeamiento teniendo en cuenta los once
riesgos globales más relevantes catalogados como de mayor probabilidad de ocurrencia
con un alto impacto.
d. El sistema encargado de identificar y reducir los riesgos asociados a peligros o minimizar
sus efectos (SINAGERD) ha identificado una pandemia como un «riesgo biológico», sin
embargo, al referirse a los efectos del MERS-Cov identificado como un peligro, subestima
sus efectos ya que no se propaga fácilmente entre humanos, al menos aun no, sin prever
ni ponerse en el escenario de que se diera la ocurrencia de la facilidad de su propagación
como efectivamente pasó.
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2. La pandemia desnudó las falencias del Estado al demostrar que no tuvo capacidad para
identificar, monitorear, prevenir, gestionar, combatir ni recuperarse ante la materialización del
riesgo producido por una pandemia.
3. Una de las falencias más importantes para la prevención fue que nuestro país no contaba con
un observatorio de evolución de riesgos globales y nacionales que nos permitan monitorear los
riesgos de tal manera de actualizar su grado de peligro y por lo tanto determinar en qué
momento pudieran ser catalogados como amenazas para la seguridad nacional. A partir de la
pandemia el CEPLAN implementó uno, sin embargo, el mapa de riesgos no tiene establecida
ni demarcada la zona en la que el riesgo se convierte en amenaza y al no ser dinámico, no
permite establecer su tendencia, característica fundamental para determinar de manera
proyectiva su ocurrencia y por lo tanto la dación de medidas preventivas y correctivas con la
suficiente anticipación al daño.
4. Al no haber sido identificada como amenaza, la pandemia no ha sido considerada como parte
del planeamiento de la seguridad nacional, esto a su vez ha evitado que se prevea personal,
medios, equipos e infraestructura para poder enfrentarla en mejores condiciones, teniendo
como resultado acciones reactivas puntuales, descoordinadas, contradictorias, etc., mellando la
capacidad del Estado para combatirla.
5. La amenaza de la pandemia no ha sido tratada como tal por un organismo que la combata, ya
que al no haberse activado en su oportunidad el Consejo de Seguridad Nacional y al no haber
una entidad con la suficiente autoridad para coordinar, supervisar, orientar y evaluar (gestión
de la amenaza) las acciones de las entidades conformantes del Sistema de Defensa Nacional en
los campos de acción no militares para la Seguridad y Defensa Nacional, la respuesta ha sido
individual, disfuncional, descoordinada, desorganizada y a todas luces un fracaso de altísimas
consecuencias para la salud e integridad de la población.
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