EL TERRORISMO Y LA
GOBERNABILIDAD EN EL PERÚ
TERRORISM AND GOVERNANCE IN PERU
PP. 118 - 138
Javier Hernán Trelles Vizquerra
Centro de Altos Estudios de Nacionales
jtrellesv@hotmail.com
ORCID: http://orcid.org/0000-0003-3896-4617
Ostenta los grados de Bachiller en Ciencias Militares con mención en Administración, de
Maestría en Administración de Empresas en la EUPG - UNFV, Maestría en Desarrollo
y Defensa Nacional en el CAEN, Maestría en Ciencias Militares, Toma de Decisiones y
Planeamiento Estratégico en la ESGE, Diplomado en el Curso de Altos Estudios en
Política y Estrategia en el CAEN, Diplomado en Gestión de Políticas Públicas en ESAN,
Diplomado en Seguridad Industrial Salud Ocupacional y Medio ambiental en ESAN,
Diplomado en Seguridad Multidimensional - SEDENA en el CAEN. Actualmente cursa
estudios de doctorado en Desarrollo y Seguridad Estratégica en el CAEN-EPG.
Recibido: 23 Ago 22
Aceptado: 10 Oct 22
Publicado: 17 Oct 22
Resumen
El presente artículo analiza las acciones terroristas desarrolladas por Sendero Luminoso,
desde la captura de su cabecilla Abimael Guzmán, camarada Gonzalo, hasta la fecha y su
influencia en la gobernabilidad del Perú. La organización terrorista Sendero Luminoso
ha cambiado su estrategia de acción a raíz de la captura años atrás de su cabecilla, es
decir, de la lucha armada y violenta que causó mucha destrucción material y numerosas
muertes, a un accionar diferente, por medios pacíficos y de manera soterrada, siendo lo
Página 118
más importante la creación de su brazo político denominado Movimiento por la Amnistía
y los Derechos Fundamentales (MOVADEF), organización que reivindica sin sonrojos
el llamado Pensamiento Gonzalo en sus estatutos y comunicados. Posteriormente, ha
creado numerosos organismos de fachada, como el Frente de Unidad de Defensa del
Pueblo Peruano (FUDEPP), que le permiten continuar con su estrategia a largo plazo en
la búsqueda del poder, consecuente con su ideología marxista-leninista-maoísta;
primeramente, para socavar el sistema democrático establecido, solo para después
instaurar un Estado consecuente con sus fines políticos mediante el adoctrinamiento
político en universidades y organizaciones afines a su ideología, infiltrándose en
instituciones públicas del Estado, participando activamente en paros, movilizaciones y
en diversos conflictos sociales (mineros, cocaleros, etc.), incitando muchas veces a la
generación de desórdenes públicos y generando actos de violencia para desprestigiar al
gobierno e impedir la gobernabilidad del país.
Palabras clave: terrorismo, MOVADEF, organismos de fachada, violencia,
gobernabilidad.
Abstract
This article analyzes the terrorism actions carried out by Sendero Luminoso (SL), from
the capture of its leader Abimael Guzmán comrade “Gonzalo” to date and its influence
on the governability of Peru. The OT-SL has changed its strategy of action as a result of
the capture of its leader, that is, from the armed and violent struggle that caused much
material destruction and numerous deaths, to a different action, by peaceful means. and
in an underground way, being the most important, the creation of its political arm called
the Movement for Amnesty and Fundamental Rights (MOVADEF) and later numerous
Front Organizations, which are allowing it to continue its long-term strategy, in search of
the capture of power, consistent with its "Marxist-Leninist-Maoist" ideology; first of all
to undermine the established democratic system, and then establish a state consistent with
its political ends, through political indoctrination in universities, organizations related to
its ideology, infiltrating in public institutions of the State, actively participating in strikes,
mobilizations, and in various social conflicts (miners, coca growers, etc.) many times
inciting the generation of public disorder and generating acts of violence to discredit the
government, affecting this action to the governability of the country.
Keywords: terrorism, MOVADEF, front organizations, violence, governability.
Página 119
Introducción
El presente trabajo de investigación analiza la situación de violencia interna en el
Perú y el terrorismo ejercido por el grupo armado denominado Sendero Luminoso (SL).
La sobrevivencia y la gobernabilidad del Estado peruano estuvo en peligro por la
naturaleza violenta del accionar del referido grupo terrorista; la presencia de Sendero
Luminoso abrió un campo de debate sobre el concepto de soberanía, las reglas de
coexistencia y las instituciones y la relación entre los derechos del Estado y los derechos
humanos.
Sendero tuvo tres momentos en su proceso de construcción. El primero de 1928 a
1960, donde se estableció el camino de Mariátegui1 y la constitución del Partido. El
segundo momento fue la etapa de reconstrucción desde 1960 a 1979. Se luchó por retomar
el camino de Mariátegui y por la reconstitución del partido. Según Sendero Luminoso, el
PCP fue reconstituido y devino en Partido de Nuevo Tipo: Marxista-Leninista-Maoísta,
en donde la vanguardia organizada del proletariado sería capaz de conducirlo a la
conquista del poder. Por último, la tercera etapa de la dirección de la guerra prolongada
que comenzó en 1980, donde el partido se encaminó a dirigir la guerra popular a partir
del 17 de mayo de 1980.
En la década de los setenta, Perú transitaba por problemas políticos parecidos a
los de otros países latinoamericanos, con una economía sustentada principalmente en
recursos naturales como la pesca y el agro, y una clase dirigente que mantenía controlados
los resortes básicos de la vida institucional. Al mismo tiempo, en otros lugares, se
encontraba en gestión una radicalización política que buscaba a través de la lucha armada
cambios políticos sociales estructurales. Sendero Luminoso surgió en oposición al
dominio norteamericano, a la oligarquía y al latifundismo. Uno de los puntos
fundamentales de su propuesta era la reforma agraria con la unidad de todas las izquierdas
y la formación de varios frentes de lucha desde donde crecería la revolución. Favoreció
además su crecimiento el régimen militar peruano vigente y los cambios ocurridos en el
medio laboral de los años setenta. Hasta entonces, para los Estados Unidos el Perú era un
país sin mayor importancia política; por el contrario, para el Perú los Estados Unidos era
1 José Carlos Mariátegui (1895-1930) político y pensador peruano, uno de los ideólogos
marxistas latinoamericanos más influyentes del siglo XX, fundó el Partido Socialista del Perú
que más tarde se convirtió en PCP luego de su muerte en abril de 1930.
Página 120
la principal fuente de capital y de tecnología, así como el mercado principal para sus
exportaciones.
Las acciones de Sendero crearon sentimientos ambivalentes entre trabajadores que
eran víctimas de las políticas laborales y las actitudes empresariales autoritarias. Las
metas de Sendero Luminoso fueron canalizar las necesidades y reclamos de los
trabajadores frustrados. Guzmán notó cuán desorganizados estaban el Estado y la
sociedad peruana en ese momento y trató de adaptar la estrategia de Mao a la realidad del
país, cercando la ciudad desde el campo. Guzmán creó una organización muy cerrada y
clandestina para evitar la infiltración. Sendero tuvo la habilidad de introducirse en
ministerios, empresas estatales relacionadas con la energía eléctrica y en los sindicatos de
maestros, desde donde adoctrinaban a parte de la comunidad. Cuando Sendero Luminoso
empezó a actuar en la Universidad de Huamanga ya tenían toda la información procesada
y pudo pasar camuflado como uno más de los grupos radicalizados.
El Estado peruano tomó la responsabilidad político jurídica que le compete de
restablecer el orden y la seguridad interna y su deber de reprimir, juzgar y sancionar,
dentro de los cauces legales, a los grupos terroristas que con sus actos criminales en el
campo y en la ciudad han violado sistemática y permanentemente los derechos humanos
elementales de la población peruana.
La violación de los derechos humanos pervierte todo el sistema y hace perder la
confianza de la población en sus autoridades e instituciones, incitando a una mayor
confrontación.
En el Perú ha existido una situación de conflicto interno, por eso se habla de lucha
y no de guerra frente al fenómeno terrorista. Se hace entonces necesario estudiar
detenidamente la realidad peruana para luego poder elaborar normas internacionales
relativas a los derechos humanos.
Según Jiménez Bacca, el terrorismo desarrolla actos de violencia armada contra la
vida, la salud y la libertad de las personas ejecutados de un modo sistemático y planificado
que tienden a crear una situación de inseguridad y de peligro colectivo para alterar el
orden constitucional o la organización jurídica del sistema democrático. En el Perú, el
terrorismo no sólo está tipificado como delito de traición a la patria, sino que además
dichos actos constituyen violaciones a los derechos humanos contra la mayor parte de los
peruanos. Además, las transgresiones a los derechos humanos perpetrados por los
Página 121
terroristas también transgreden los límites nacionales infiltrándose en otros Estados y
desprestigiando la imagen externa del país.
Material y Método
La población que comprende la unidad de análisis de este estudio, cuyo enfoque,
tipo y alcance de la investigación por el contexto sería cualitativo, directamente
relacionado con las acciones terroristas desarrolladas por el partido político comunista
marxista-leninista-maoísta revolucionario de organización armada denominado Sendero
Luminoso, estuvo conformada por los estudiantes del VI Doctorado en Desarrollo y
Seguridad Estratégica, que por la naturaleza de sus actividades académicas se relacionan
con los problemas planteados. Se aplicó una encuesta censal a la totalidad de los
integrantes y el instrumento de recolección de datos cualitativo fue aplicado a la
población compuesta por todos los integrantes del VI Doctorado en Desarrollo y
Seguridad Estratégica, es decir, veintitrés profesionales, por lo que se obvia la aplicación
de cualquier fórmula estadística, tal como señala Hayes (1999).
El censo estadístico consiste, principalmente, en recopilar medidas del número total
de individuos a través de diversos instrumentos de recolección de datos utilizados, que,
por el contexto, éstos serían la encuesta y el cuestionario, así como el empleo de técnicas
de conteo llevándose a cabo en cada período específico, siendo la unidad de análisis
orientada a los grupos u organizaciones sociales OT-SL.
Resultados
Sendero Luminoso en la Actualidad
Sendero Luminoso es una organización terrorista que ha realizado actos de
violencia armada contra la vida, la salud, el patrimonio y la libertad de las personas de un
modo sistemático y planificado, tendientes a crear una situación de inseguridad y de
peligro colectivo para alterar el orden constitucional o la organización jurídica del sistema
democrático; para la toma del poder político y desde allí aplicar sus doctrinas económicas,
sociales y educativas.
Página 122
La influencia fundamental de Sendero Luminoso fue la revolución cultural por la
que Mao pretendió poner fin a las viejas costumbres, los viejos hábitos, la vieja cultura y
los viejos modos de pensar, así como aplicar a la realidad peruana la estrategia militar de
Mao Tse Tung. Sendero mostró creatividad al combinar la rigidez estratégica con la
flexibilidad táctica y la lucha en el campo y en la ciudad; en gran parte, la llamada línea
militar del presidente Gonzalo no era más que una imitación de los planteamientos de
Mao Tse Tung.
Vizcarra (2018), refuerza la idea de que la nueva faceta de SL distorsiona los
conceptos tradicionales de cómo enfrentarlos, causando dificultades al Estado para la
elaboración de estrategias acordes con las particularidades que ha producido este cambio
en la OT-SL. Desde la fecha en que fue capturado Abimael Guzmán Reynoso, conocido
como camarada Gonzalo por sus partidarios, el 12 de setiembre de 1992, se observó cómo
la organización terrorista que había sido derrotada militarmente, resurgía con una nueva
estrategia plasmada en el ámbito político; estrategia que Abimael Guzmán iba
conduciendo de acuerdo a las circunstancias, gracias la permisividad de las decisiones
políticas de los más altos representantes del Gobierno de turno, aparentemente afines a su
ideología, pero poniendo en riesgo la gobernabilidad del país.
Abimael Guzmán el 28 de octubre de 1993, en una entrevista televisiva, exhortó
a sus seguidores a luchar por un acuerdo de paz, pero luego de la filtración por la PNP de
un documento reservado, se pudo conocer las verdaderas intenciones del mensaje
televisivo mencionado: realmente se hacía un llamado a sus seguidores para promover un
acuerdo de paz y pasar a una etapa de guerra política (Ramírez y Nureña, 2018).
A consecuencia del Acuerdo de Paz acordado con el gobierno de turno, la OT-SL
se dividió en dos facciones: una facción denominada Línea acuerdista que sigue la
consigna de Abimael Guzmán y que se concretó orgánicamente en el MOVADEF, la cual
políticamente busca como objetivo la amnistía general y la reconciliación nacional; más
tarde, además, trató de inscribirse como partido político para insertarse en los cauces
democráticos nacionales, sin resultados positivos. La otra facción, Proseguir, tomó una
posición contraria a la propuesta de paz de Guzmán, llamando a continuar con la lucha
armada bajo el liderazgo de los hermanos Palomino, quienes se han aliado con el
narcotráfico con la finalidad de financiar sus acciones armadas en el VRAEM; sin
embargo, sus manifiestos políticos difundidos siguen basándose en los principios del
pensamiento Gonzalo.
Página 123
A lo largo de veinte años y ante la permisividad de los gobiernos de turno, la OT-SL,
liderada por el MOVADEF y complementada con varios organismos de fachada (34 en
total), ha alcanzado los siguientes objetivos:
• Cambios de la legislación contra el terrorismo en beneficio de la OT-SL;
• Libertad de gran número de terroristas encarcelados;
• Enjuiciamiento a los miembros de las fuerzas armadas que los derrotaron
militarmente;
• Mejoras carcelarias a los senderistas;
• Apoyo a sus fines partidarios en las redes sociales;
• Intervenir con ideologías radicales y manejar los gremios de los maestros;
• Apoyo económico y difusión de su causa ideológica en el exterior;
• Intensa infiltración en universidades, institutos superiores, sindicatos y en
organizaciones civiles de extrema izquierda, con el fin de continuar, captar y organizar
nuevos cuadros.
Asimismo, participan activamente en todas las actividades relacionadas a
conflictos sociales bajo la cubierta de luchadores sociales, incitando a los participantes a
realizar desórdenes y actos de violencia contra las fuerzas del orden e instalaciones
públicas y privadas; también se han infiltrado en organismos del Estado relevantes como
los ministerios de Educación y de Cultura y el Congreso de la República, entre otros.
En el campo militar, la Dirección de Inteligencia del Ministerio del Interior
(DIGIMIN, 2017) informó que la OT-SL ha permanecido muy activa, habiendo realizado
10,488 acciones terroristas en el periodo 2007-2017. Como resultado de esas acciones
terroristas, han producido 428 muertes, de las cuales el 52 % fueron miembros de las
FF. AA., 26 % civiles, 16 % policías y 6 % terroristas.
Los Graves Daños al Perú, el Asesinato de 69 280 Personas
El Perú ha sufrido unos tiempos cruentos de violencia y asesinatos por más de dos
décadas (violación de derechos humanos y a la integridad de las personas, por ejemplo),
convirtiendo al país en una nación fragmentada por las heridas que impuso en las
víctimas, sus familias, así como en los pobladores de las ciudades y el campo, los
miembros de las instituciones de seguridad y defensa nacional, incluso también a sus
familiares. Terribles daños irreversibles que han transformado nuestras relaciones
sociales y convivencia humana, que impactan hoy produciendo desconfianza, rencores y
Página 124
hostilidades que están presentes en toda nuestra realidad social, laboral, educativa,
económica y política, afectando también las relaciones entre civiles y militares, como
factores latentes de desintegración de la sociedad peruana en la actualidad.
¿Cuántas personas murieron o desaparecieron en el Perú entre 1980 y el año 2000
a consecuencia del conflicto armado interno? A lo largo de este texto intentaremos
responder a esta pregunta presentando los resultados del análisis al que fueron sometidos
los datos de tres tipos de fuentes de información con las que trabajó la Comisión para la
Verdad y la Reconciliación (CVR). Este análisis aplica un procedimiento estadístico
utilizado en investigaciones similares para estimar el número de muertes causadas por la
violencia política en los conflictos de Guatemala (1960-1996) y Kosovo (marzo-junio
1999). Responder a esta pregunta implica sumar todas las víctimas que han sido
reportadas en una o más instituciones o proyectos de investigación (CVR, DP, ODH),
más aquellas que nunca fueron reportadas ante institución alguna. Del total de casos
reportados en los testimonios recogidos por la CVR, cerca de la mitad de las víctimas
fatales han sido atribuidas al accionar del PCP.
Dada la información disponible, concluimos que el número total de muertos y
desaparecidos causados por el conflicto armado interno peruano se puede estimar en
69,280 personas, dentro de un intervalo de confianza del 95 % cuyos límites superior e
inferior son 61,007 y 77 ,552, respectivamente.
Las proporciones relativas de las víctimas según los principales actores del
conflicto serían: 46 % provocadas por el PCP-Sendero Luminoso; 30 % provocadas por
Agentes del Estado; y 24 % provocadas por otros agentes o circunstancias (rondas
campesinas, comités de autodefensa, MRTA, grupos paramilitares, agentes no
identificados o víctimas ocurridas en enfrentamientos o situaciones de combate armado).
El número total de víctimas fatales por agente responsable se muestra en la Tabla 1.
Tabla 1
Víctimas fatales por agentes responsables (1980-2000)
Agentes Responsables
Estimados
PCP-Sendero Agentes
del Otros
Total
Luminoso
Estado
Límite inferior
24 823
17 023
11 858
61 007
Estimado
31 331
20 458
15 967
69 280
Límite superior
37 840
23 893
20 076
77 552
Página 125
A pesar de la magnitud sin precedentes de la información recopilada, no todas las
víctimas del conflicto armado interno han sido reportadas a la CVR. Sabemos que existen
aproximadamente 5,000 víctimas fatales que no fueron reportadas en los testimonios
recogidos por la CVR, pero que sí aparecen documentadas en las bases de datos de la
Defensoría del Pueblo (DP) o de las Organizaciones no Gubernamentales de Defensa de
los Derechos Humanos (ODH). Existen, además, muchas otras víctimas que nunca han
sido documentadas por ningún proyecto o institución debido a diversas razones: los
testigos viven en zonas muy remotas del país, algunos testigos pueden estar
profundamente traumatizados y seguir temiendo represalias si cuentan su experiencia,
algunas víctimas fatales murieron sin que queden testigos vivos de los hechos, etc.
Costo Económico
De acuerdo con datos del informe final de la CVR, solo entre 1980 y 1988, la
Comisión Especial del Senado de la República contabilizó un costo económico
aproximado equivalente a 9,184’584,648 USD para el Estado. Esta pérdida se atribuyó a
la violencia en su conjunto, incluyendo los destrozos de Sendero Luminoso. En un cuadro
de la Comisión Especial del Senado, se advierte el costo por sector (DESCO y Comisión
Andina de Juristas, 1989): más de 200 masacres fueron atribuidas al grupo subversivo
liderado por Abimael Guzmán. Según la CVR, sus víctimas fatales directas superaron las
32,000. Además, el daño material y el desplazamiento forzado significaron cuantiosas
pérdidas económicas. El derribamiento de torres de alta tensión también implicó un costo
millonario. En el informe de la CVR, se señala que Electro-Perú llegó a contar 335 casos
de torres derribadas para 1989. La pérdida atribuida a estos desmanes bordeó los 600
millones de dólares, de acuerdo con la empresa estatal de derecho privado prestadora del
servicio. Además, entre 1980 y 1991 la pérdida por estos ataques habría ascendido a más
de 2,000 millones de dólares, según el Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo.
La CVR también cita un informe de 1993, elaborado por el Instituto Constitución y
Sociedad, en donde se estima en 21,000 millones de dólares las pérdidas para el país entre
1980 y 1992.
En la historia de los conflictos armados internos en el mundo, en particular
América Latina, rara vez una organización subversiva ha sido la responsable de
un nivel tan alto de víctimas.
Página 126
Las cifras tan elevadas de muertes causadas por el PCP-Sendero
Luminoso pueden explicarse en gran parte por las características del tipo de lucha
armada que dicha organización subversiva decidió emprender en el Perú.
El dogmatismo y fundamentalismo ideológico del llamado «Pensamiento
Gonzalo» avalaba el uso generalizado y sistemático del asesinato como forma de
eliminar a quienes dicha organización consideraba «representantes del Viejo
Estado» que buscaba destruir para reemplazarlo por un régimen político
totalitario.
Las víctimas de estos ataques eran sobre todo autoridades locales de las
instituciones estatales o comunales, campesinos relativamente más prósperos,
comerciantes locales y agentes de las fuerzas del orden. Los asesinatos se
utilizaron también en forma generalizada y sistemática como medio de
intimidación y sujeción de la población de las comunidades donde el
PCP-Sendero Luminoso logró algún grado de influencia o intentó controlar.
Eran comunes entre sus víctimas dirigentes de organizaciones sociales y
líderes comunales, así como cualquier persona que muestre signos de resistencia
al proyecto político totalitario de esta organización subversiva. La CVR ha
recibido reportes que indican que el 24% de las víctimas de asesinatos cometidos
por el PCP-Sendero Luminoso fueron autoridades locales o dirigentes sociales.
Esta importante proporción es un indicador de la expresa voluntad de la
organización subversiva de generar un vacío de poder sobre el cual pudiera asentar
su control sobre la población más fácilmente. Asimismo, representa, para las
comunidades donde ocurrieron los asesinatos, la pérdida de valiosos líderes que
permitían canalizar sus demandas sociales y políticas en el marco político
democrático que la sociedad peruana buscó reiniciar a lo largo de la década de
1980. Los asesinatos y atentados destinados a provocar víctimas fatales, se
convirtieron en una forma calculada, generalizada y sistemática de causar terror y
zozobra entre la población. (DESCO y Comisión Andina de Juristas, 1989)
Página 127
La gobernabilidad en el Perú
El concepto de gobernabilidad, como se puede considerar, tiene una dimensión
neutra y significa ejercicio de autoridad, control o, más ampliamente, gobierno. Por su
parte, el término gobierno está íntimamente asociado a la gobernabilidad; puede definirse
como dirección y control político ejercidos sobre las acciones de los miembros,
ciudadanos o habitantes de comunidades, sociedades y Estados. Pero si ajustamos más el
nominalismo de gobernabilidad y lo enmarcamos en un estricto concepto politológico,
podemos entender que su significado se extiende a buen gobierno, a ejercicio del poder
eficiente, eficaz y legítimo; también es el indispensable recurso para el logro de objetivos
sociales y económicos.
En un proceso de instrumentalización del concepto, es importante destacar la
noción de eficiencia, en la lógica de alcanzar los objetivos del gobierno en forma
transparente y sin dispendio de recursos; la eficacia, en el sentido de lograr estos objetivos
manteniendo la estabilidad y la credibilidad de las instituciones y el sistema político; y la
de legitimidad, respetando los límites impuestos por la ciudadanía, la misma que reconoce
el derecho a ejercer el poder e identificarse con las instituciones del Estado.
Según Camou (2001), la gobernabilidad debe ser entendida como un estado de
equilibrio dinámico entre el nivel de las demandas sociales y la capacidad del sistema
político (Estado/gobierno) para responderlas de manera legítima y eficaz. Esta definición
capta el carácter multidimensional y relacional de este término, permitiendo analizar los
diferentes grados y niveles de gobernabilidad a cargo de los responsables de la
conducción política de un Estado; además, considera que la gobernabilidad indaga acerca
de cómo se gobierna, incluyendo la acción y el efecto de cómo gobernar, prestando
atención a la estabilidad política, económica y social.
En América Latina, la inestabilidad política es crónica desde varios decenios, las
crisis políticas siguen en Ecuador, Perú, Bolivia, Argentina y Venezuela; lo que
demuestra una crisis de partidos políticos e instituciones débiles, desconfianza del
ciudadano en el Estado y en las deficientes políticas económicas y sociales. Rojas (2005)
considera que se debe a la falta de conocimiento de los nuevos fenómenos y sus efectos
en sus respectivos Estados, derivando en políticas y estrategias ineficaces, y ausentes de
acuerdos que permitan generar mayor soberanía, incrementando los vacíos donde no llega
la acción estatal.
Página 128
En marzo de 2016 fue firmado el Acuerdo de Gobernabilidad para el Desarrollo
Integral del Perú 2016-2021 entre los principales candidatos a la presidencia y líderes de
sus partidos políticos2. El propósito de este Acuerdo era proporcionar medidas de política
y resultados orientados a lograr una vida digna para todas las personas, hombres y mujeres
de todas las edades en todo el territorio nacional. Se buscaba mejores condiciones posibles
para impulsar nuestro desarrollo en forma integral e inclusiva, como lo plantean las
Políticas de Estado del Acuerdo Nacional, así como los recientes compromisos mundiales
de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible y los Acuerdos de París sobre el cambio
climático en el marco de la COP 21 (Acuerdo de gobernabilidad, 2016). Sin embargo,
apenas culminado el proceso electoral y habiendo sido elegido presidente Pedro Pablo
Kuczynski, el partido Fuerza Popular liderado por Keiko Fujimori, al perder dicha
elección y con mayoría absoluta en el Congreso de la República, dio algunas muestras de
obstaculizar las acciones desarrolladas por el nuevo gobierno, entablando un
enfrentamiento abierto entre el Ejecutivo y el Legislativo, generándose una crisis de
gobernabilidad durante los últimos cuatro años, dejándose de lado todos los acuerdos
fijados en el Acuerdo de Gobernabilidad antes mencionado.
Como es un mal crónico en la historia de la política peruana, se establecieron
planes de gobierno cortoplacistas, subordinados a los intereses partidarios del gobernante
de turno, sin tener en cuenta las necesidades de la población y sus condiciones de vida,
así como de las políticas públicas y sus impactos en el bienestar de la ciudadanía.
La crisis de gobernabilidad alcanzó su punto crítico con la renuncia del presidente
Pedro Pablo Kuczynski denunciado por actos de corrupción, ante lo cual fue nombrado
como titular del Ejecutivo el 1er vicepresidente, el Sr. Martin Vizcarra Cornejo, de
acuerdo a lo normado constitucionalmente. Sin embargo, Fuerza Popular y algunos
partidos afines continuaron obstaculizando la gestión del Ejecutivo, alcanzando su clímax
el 30 de Setiembre de 2019, cuando la parte mayoritaria y opositora al gobierno decidió
elegir dos nuevos magistrados para el Tribunal Constitucional sin convocar a un concurso
público. Esta decisión forma parte de las muchas iniciativas legislativas cuestionables
emitidas por el Legislativo, entre ellas, el blindaje de congresistas de Fuerza Popular con
causas penales abiertas en su contra, algunos vinculados a la Operación Lava Jato, quienes
2 Fernando Olivera de Frente Esperanza; Keiko Fujimori de Fuerza Popular; Alan García de
Alianza Popular; Verónika Mendoza de Frente Amplio por Justicia, Vida y Libertad; Alfredo
Barnechea de Acción Popular; Gregorio Santos de Democracia Directa; Alejandro Toledo de Perú
Posible; Miguel Hilario de Progresando Perú; Ántero Flórez Araoz del Partido Político Orden y
Pedro Pablo Kuczinsky de Peruanos por el Kambio.
Página 129
amparados en la inmunidad parlamentaria no podían ser detenidos; al igual que el blindaje
proporcionado por el Congreso al exfiscal de la nación Pedro Chavarry y la complicidad,
en la huida a España, del exjuez supremo César Hinostroza, obligando al presidente
Martín Vizcarra a disolver el Congreso y convocar a elecciones parlamentarias para
completar el periodo 2020-2021, el mismo que se llevó a cabo el 26 de enero del presente
año.
Otros sucesos perjudiciales para la gobernabilidad del país se dieron en el poder
Judicial y el Ministerio Público, debido a sus ineficiencias en la aplicación oportuna e
imparcial de la justicia (a pesar de sus incrementos presupuestales y del acrecentamiento
de una burocracia compleja e inoperante), la corrupción, la desconfianza generada por la
calidad de sus investigaciones fiscales y de sus fallos judiciales, sus posiciones
parcializadas de componente funesto con preferencias políticas e ideológicas, o las
irregularidades de sus autoridades con su sumisión al poder político de turno. A lo anterior
se suman los escándalos de corrupción revelados a raíz de la investigación por el caso
judicial denominado los cuellos blancos del puerto, donde los medios de comunicación
pusieron en evidencia con videos, fotos y audios la participación de altos magistrados y
fiscales en actos delictivos, donde negociaban e intercambiaban favores con miembros
del Consejo Nacional de la Magistratura (CNM), congresistas, empresarios y
organizaciones criminales, causando la desactivación del CNM y su declaración en
emergencia el 24 de julio de 2018.
Al respecto, es interesante reflexionar sobre la visión del problema del escritor
Mario Vargas Llosa:
El Estado no fue en nuestros países, expresión de la colectividad. Se confundió
con el gobierno de turno y este, liberal o conservador, democrático o tirano, actuó
generalmente en el orden económico de acuerdo al rígido patrón mercantilista. Es
decir, legislando y reglamentando a favor de pequeños grupos de presión y en
contra de los intereses de las grandes mayorías a las que este sistema marginaba o
permitía apenas disfrutar migajas de la legalidad. El nombre de los individuos y
las empresas privilegiadas solía cambiar con las mudanzas gubernamentales, pero
el sistema se mantenía y confirmaba de gobierno a gobierno, concediendo siempre
a una pequeña minoría no sólo la riqueza sino también el derecho a la riqueza.
(Vargas Llosa, 1986)
Página 130
A raíz de estos hechos de corrupción se realizó una encuesta a cargo de la empresa
GfK3 Perú referida a la percepción de la ciudadanía sobre el desempeño de estas dos
importantes instituciones del sistema jurídico, en la cual se obtuvieron los resultados de
la Figura 1:
Figura 1
Percepción ciudadana sobre el poder judicial y ministerio público
Nota. Tomado de GfK/La República
El presente año, como consecuencia de la pandemia global provocada por el
COVID-19, ha quedado demostrado que el Perú no está preparado para prevenir este tipo
de emergencias sanitarias, donde la infección está provocando inestabilidad incluso en
países con economías fuertes, produciendo el colapso de todos los servicios de salud,
llevando al gobierno actual (como es característica histórica de los gobiernos de turno), a
adoptar reactivamente medidas extremas que incluyeron la paralización casi total de la
actividad económica nacional, el cierre de fronteras y la cuarentena regional o nacional
de más de cien días.
3 Gesellschaft für Konsumforschung: Compañía de investigación de mercados más grande de Alemania y la quinta
más grande del mundo.
Página 131
Otra de las medidas adoptadas de carácter improvisado y reactivo para enfrentar
esta pandemia fue el establecimiento del llamado Consejo de Estado, que no tiene
sustento político en una conducción articulada del país, en vista que desde un enfoque de
acción política de respuesta inmediata para salir del problema de la epidemia debió ser
tomada como problema de Seguridad Nacional desde un inicio en el marco del Consejo
de Seguridad Nacional, que se encuentra establecido por ley y cuenta con toda una
organización debidamente implementada y articulada para afrontar este tipo de amenazas.
Para agudizar la frágil capacidad de gobernabilidad del gobierno en turno, se creó
una nueva organización (Comando Especial COVID-19) conformada por integrantes
afines al gobierno, muchos de ellos sin las debidas competencias para este tipo de
situaciones, cuya finalidad era contribuir a las acciones de salud a cargo del ministerio
del sector responsable e integrar a los establecimientos de salud privado. Sin embargo,
los resultados de su gestión hasta la fecha han sido ineficientes.
Dichas decisiones trajeron como consecuencia que en el transcurso de la pandemia
se fuera corrigiendo sobre la marcha los errores producidos por los decretos de urgencia
que se iban dando conforme la situación cambiaba, por lo que los resultados no han sido
alentadores, ya que, a pesar de la prolongada cuarentena, sigue creciendo el número de
infectados y muertos. Actualmente Perú se encuentra entre los siete primeros países en el
mundo con mayor número de infectados; además, la amplia reducción de las actividades
ha ido afectando gravemente la economía del país, el aumento del desempleo, la pobreza
y la informalidad a nivel nacional, viéndose forzado el gobierno a implementar bonos a
la población de menores recursos, planes de subsidios y créditos a las empresas para evitar
que se rompa la cadena de pagos y reactivar la economía pospandemia. En el ámbito
económico internacional se realizado una considerable emisión de bonos y enormes
préstamos a organismos financieros internacionales, cuyos efectos negativos a la
economía nacional se verán en el largo plazo.
Justicia y el rol del poder judicial y el ministerio público
Desde mediados de la década de 1970 y particularmente en la de 1980, los
problemas del narcotráfico, asociados fundamente con la creciente producción y el
contrabando de cocaína, corroyeron seriamente el cumplimiento de la ley y las
instituciones judiciales.
Página 132
En la década de los años ochenta, iniciada con el segundo gobierno de Belaunde,
cobró singular relieve el narcotráfico y apareció la subversión. En 1980, en el caso de un
importante narcotraficante, Guillermo Cárdenas apodado Mosca Loca, cinco jueces de la
Corte Suprema «encontraron que las evidencias no bastaban para condenar al
narcotraficante y ordenaron su inmediata liberación». Aunque en finalmente Mosca Loca
fue condenado a 20 años de prisión, el caso fue ilustrativo de un problema mayor.
Los escandalosos casos de ineficiencia judicial, el descarrío de la justicia y el
soborno de los magistrados contribuyeron a la caída precipitada del prestigio de la
judicatura. La percepción de que los jueces estaban parcializados o sobornados por
terroristas y narcotraficantes detenidos exacerbaron el cinismo del poder Judicial.
La experiencia de los penales también suscitó el sentimiento de que las
instituciones no funcionaban: por la pantalla de la televisión se podía ver como algunos
jueces y fiscales que, buscando ser coherentes con la función que ejercían, trataban de
ingresar a los penales y eran dejados de lado cuando intentaban cruzar el cerco militar
establecido en torno a los edificios. Tal vez la circunstancia que nos ha tocado espectar
ha sido una dramática intersección en donde la extrema crisis de todas y cada una de las
instituciones civiles –como son el poder Ejecutivo, el poder Legislativo, el poder Judicial
y el Ministerio Público– se ha visto desnudada.
El terrorismo y la gobernabilidad en el Perú
Lara (2015), considera que el MOVADEF es la continuación de la OT-SL pero
con nueva careta social, sin distanciarse de su esencia organizativa y de su forma de
difundir los planes y directivas senderistas, en el que este organismo de fachada juega un
papel fundamental. Se han encontrado importantes documentos senderistas que fueron
analizados y permiten confirmar la continuación de los planes a largo plazo diseñados por
Abimael Guzmán. La grave situación empeora cuando se observa el total desinterés
estatal para enfrentar directamente esta amenaza a la gobernabilidad del país.
En el año 2000, durante el corto mandato del presidente Valentín Paniagua, se
emprendió una contraofensiva legal contra las Fuerzas Armadas que vencieron
militarmente a SL. Al crearse en 2001 la Comisión de la Verdad, conformada por
reconocidas personalidades de las cuales la mayoría de ellas tenían tendencias afines a la
ideología senderista, los resultados de las investigaciones se han convertido en
herramientas legales con carácter vinculante, que han servido para perseguir y encarcelar
Página 133
a los militares que combatieron al terrorismo. Aunado a esta situación, se creó una
comisión de indultos que favoreció a un gran número de terroristas privados de la libertad.
Alejandro Toledo continuó con la política de indultos, incrementando la liberación
de terroristas encarcelados, también se promulgó una nueva ley antiterrorista con el
respaldo del Tribunal Constitucional, bajo el pretexto de que durante los años de violencia
terrorista el Estado peruano había recurrido a una legislación penal improvisada que iba
en contra de la legislación nacional e internacional relacionada a los derechos humanos.
El resultado fue la excarcelación de miles de terroristas, a pesar de que muchos de ellos
se comprobó su participación en asesinatos y en acciones violentas. Fueron favorecidos
también varios cabecillas integrantes de su cúpula de organización.
Los sucesivos gobiernos peruanos (García, Humala, Kuczynski y Vizcarra) han
continuado minimizando la importancia de la amenaza del terrorismo, por lo que han
facilitado su crecimiento silencioso en la sociedad peruana.
Otros de los hechos que afectan la gobernabilidad del Perú, y que no se consideran
como amenaza potencial, son los conflictos sociales numerosos y permanentes, los
mismos que han sido aprovechados por la OT-SL mediante sus integrantes excarcelados
que participan activamente en estas tareas, instigando al desorden y a la realización de
actos de violencia, lo cual ocasiona retraso en el desarrollo económico, desestabiliza el
orden interno y desacredita a las autoridades legalmente constituidas, buscando
legitimarse como luchadores sociales y captar nuevos adeptos para incrementar sus
cuadros de organización, objetivos considerados en su estrategia de largo plazo para
capturar el poder. Según la Defensoría del Pueblo (2020), a través de la Adjuntía para la
Prevención de Conflictos Sociales y la Gobernabilidad, consigna los siguientes datos
estadísticos de los conflictos sociales:
Tabla 2
Conflictos sociales registrados por mes en el periodo marzo 20-21
2020
2021
Mar
Abr
May
Jun
Jul
Ago
Set
Oct
Nov
Dic
Ene
Feb
Mar
183
184
176
178
184
186
184
187
185
184
191
188
188
Nota. Tomado de Defensoría del Pueblo (SIMCO).
Página 134
De acuerdo con estos datos, los conflictos socioambientales producen mayor
impacto en la sociedad peruana con un 72 % (128) de todos los conflictos sociales. En
muchos de ellos se producen disturbios y actos de violencia ante la falta de estrategias
efectivas del gobierno lo que afecta principalmente a la actividad minera, siendo ésta una
de las actividades económicas más importantes del país, y es allí también donde la OT-SL
ha incidido con mayor fuerza, participando activamente con sus organismos de fachada
a fin de desestabilizar el orden público y poner en riesgo la gobernabilidad del país.
Desde la captura del cabecilla terrorista Abimael Guzmán, los diferentes
gobiernos de turno, no han priorizado políticas contra el terrorismo, con el pretexto de
que dicha organización ya no es considerada una amenaza solo por haber sido derrotada
militarmente. Por lo que los lineamientos políticos y dispositivos legales existentes, no
han permitido enfrentar eficazmente al terrorismo que día a día viene fortaleciéndose
política y socialmente en las principales ciudades del país. En cuanto al campo militar,
reducidos remanentes terroristas vienen realizando acciones terroristas y actividades de
narcotráfico en la zona del VRAEM que –a pesar de la presencia de gran número de
personal de las fuerzas del orden, numerosas bases contraterroristas, ingentes recursos
bélicos, además de las actividades multisectoriales que desarrolla el gobierno para
promover el desarrollo de dicha zona y reducir los altos índices de pobreza existentes–
solo han sido neutralizados mas no eliminados.
Otra muestra de la fragilidad gubernamental frente al fenómeno terrorista es la
permisividad que se ha tenido con todas las actividades políticas de SL, como las
continuas y evidentes actividades de apología al terrorismo o el proselitismo político,
igual que aquellos años ochenta del siglo pasado, desarrollado en universidades, institutos
técnicos, organizaciones políticas y sindicales afines a su ideología; por no mencionar la
creciente infiltración de integrantes de SL en instituciones públicas del Estado (Ministerio
de educación, Ministerio de Cultura y Congreso de la República, entre las más
importantes).
La prolongada cuarentena a causa de la emergencia sanitaria por la pandemia del
COVID-19 ha develado la precariedad del sistema nacional de salud, las enormes
desigualdades existentes en la sociedad peruana, y ha causado un gran deterioro en la
economía del país afectando a las poblaciones de menores recursos, incrementando el
desempleo y la enorme informalidad de la economía nacional (más del 70 lo que
aumentará el número y la intensidad de los conflictos sociales, situación ideal para
efectivizar con mayores posibilidades los planes de SL con miras a la captura del poder.
Página 135
A pesar que existe un marco normativo y un marco legal definidos, en su
aplicación, no permiten enfrentar en forma integral el avance silencioso y amenazante del
terrorismo. Entre ellos se puede citar el Acuerdo Nacional (2002) que señala, en su
trigésima política, que el Estado se compromete a eliminar el terrorismo y afirmar la
reconciliación nacional. Deberá, entonces, establecer una estrategia integral que
desarrolle acciones para erradicar esta amenaza y que sancione con severidad a los
responsables de las acciones terroristas. No obstante, en esta política se observa que existe
una importancia superlativa a la obligación de alinear la legislación antiterrorista a
normas y tratados de carácter internacional, convirtiéndose en una gran dificultad ya que
muchas veces no son acordes con la problemática nacional, lo que refleja la endeble
soberanía nacional en términos jurídicos.
En el plan estratégico de Desarrollo Nacional: Plan Bicentenario (2011), en su
tercer eje estratégico, en el ámbito de Gobernabilidad, considera que las acciones
terroristas afectan directamente a la seguridad nacional y a la gobernabilidad; causan
mucho daño a la población y a la economía nacional; los rezagos del terrorismo
mantienen actividades peligrosas que influyen en las zonas convulsionadas por la
violencia; y su permanencia se ve favorecida por la ausencia de organismos estatales y
por encontrarse en lugares alejados y agrestes, sin considerar el accionar político evidente
que desarrolla el terrorismo en Lima y en las ciudades más importantes del país.
Estas deficiencias mencionadas, son expuestas en el CEPLAN (2011), donde se
señala que los lineamientos políticos adoptados por los gobiernos de turno no son
uniformes ni articulados. Por lo tanto, no existe una política de Estado que aborde el
terrorismo de forma integral con un enfoque holístico y consensuado por todos los actores
involucrados.
Conclusiones
La nefasta experiencia vivida tras casi dos décadas de guerra interna contra el
terrorismo, con victoria del Estado, de sus Fuerzas Armadas y Policiales sobre Sendero
Luminoso, no ha frenado el accionar de la organización terrorista PCP-SL, que continúa
con mucha intensidad sus actividades en los campos políticos, sociales y jurídicos.
Desde el gobierno de Paniagua hasta la fecha, varios de los lineamientos políticos
y normas legales emitidos por los gobiernos de turno han sido favorables a la OT-SL y,
en general, se encuentran dispersos o no están integrados ni articulados, por lo que se
puede afirmar que no existe una política de Estado que haya permitido luchar
Página 136
frontalmente contra el terrorismo que día a día pone en riesgo la gobernabilidad del país.
Más aún, se vio agudizada porque el Congreso de la República no cumplió debidamente
con su rol de Poder del Estado, para generar la legislación necesaria y con ello evitar su
avance. De igual forma no falló en establecer el marco jurídico necesario para su lucha
eficaz y no designó a ninguna comisión especialmente encargada de investigar este tipo
de prácticas: las investigaciones parlamentarias se concentraron en algunas ejecuciones
y masacres, y en algunas desapariciones forzadas conexas a esos hechos.
La gobernabilidad ha estado afectada por denuncias de actos de corrupción de
expresidentes, la ineficiencia vigente, la corrupción en ascenso y una gestión pública
elitista vinculada a altas autoridades del gobierno, políticos de diferentes partidos, como
del poder Judicial y la fiscalía. El resultado de toda esta situación ha sido tener herida la
legitimidad del gobierno y la pérdida de la confianza de los ciudadanos en el mismo.
El Poder Judicial y el Ministerio Público están muy cuestionados por su inacción
o acciones tímidas y poco efectivas en sus deberes de investigación, en la poco clara
aplicación imparcial de la justicia, como en su respuestas ante los actos de corrupción
revelados públicamente, observándose la influencia abierta de los poderes Ejecutivo y
Legislativo en las decisiones de estos importantes organismos del sistema jurídico
nacional, confirmando la casi inexistente separación de poderes en el Perú.
Los efectos negativos producidos por la prolongada cuarentena a causa de la
pandemia por el COVID-19 ha incrementado el descontento de la población, afectada
económicamente, por lo que se avizora mayor número de conflictos sociales.
Posiblemente el escenario sea aprovechado por SL.
Es imperativo que se defina una política de Estado para enfrentar integralmente
al terrorismo, que ya se avizora como una amenaza en el largo plazo, articulando
esfuerzos multisectoriales y determinando aquellos vacíos o deficiencias que dificultan
el accionar eficiente y eficaz del Estado, lo que garantizará la ansiada gobernabilidad en
el Perú.
El gobierno, para ser bueno, debe
ser relativamente más fuerte a
medida que el pueblo es más
numeroso.
JEAN-JACQUES ROUSSEAU
Página 137
Referencias
Acuerdo de gobernabilidad. (Marzo de 2016). Mesa de concertacion.org.pe. Obtenido de
https://www.mesadeconcertacion.org.pe/acuerdo-de-gobernabilidad-para-el-
desarrollo-integral-del-peru-2016-2021
Acuerdo Nacional. (22 de julio de 2002). Acuerdo Nacional. Obtenido de
https://acuerdonacional.pe/politicas-de-estado-del-acuerdo-nacional/politicas-de-
estado%E2%80%8B/politicas-de-estado-castellano/iv-estado-eficiente-transparente-
y-descentralizado/26-promocion-de-la-etica-y-la-transparencia-y-erradicacion-de-
la-corrupcion-
Camou. (2001). Los desafios de la Gobernabilidad. México DF, Mexico:
Flacso/IISUNAM/Plaza Valdés.
CEPLAN. (febrero de 2011). Plan Bicentenario, 2a, 265. Lima, Peru: CEPLAN. Obtenido
de www.ceplan.gob.pe
CEPLAN. (2011). Guia Metodologica del Proceso de Actualizacion del Plan Estrategico de
Desarrollo Nacional Peru. Lima: Ceplan Peru.
DESCO y Comisión Andina de Juristas. (1989). Violencia y pacificación. DESCO.
Defensoria del Pueblo. (Marzo de 2020). defensoria .gob.pe. Obtenido de
https://www.defensoria.gob.pe/wp-content/uploads/2020/04/Reporte-Mensual-de-
Conflictos-Sociales-N%C2%B0-193-marzo-2020.pdf
DIGIMIN. (2017). Acciones terroristas, segun departamento 2007-2017. Inteligencia.
Lima: Ministerio del Interior.
Lara. (2015). La investigación policial en el caso MOVADEF en Lima. Tesis de Maestria,
Pontificia Universidad Catolica del Peru, Lima. Obtenido de
http://tesis.pucp.edu.pe/repositorio/handle/123456789/7876
Ramírez & Nureña. (2018). Citas del Presidente Mao Tse Tung (AKAL Básica de Bolsillo.
Clásicos del Pensamiento Político ed.). Madrid, España: Ediciones Akal. Obtenido
de https://stolpkin.net/IMG/pdf/El_Libro_Rojo.pdf
Rojas. (Jul-Ago de 2005). Ingobernabilidad: Estados colapsados, una amenaza en ciernes.
Nueva sociedad(198). Obtenido de
https://dialnet.unirioja.es/servlet/articulo?codigo=1233227
Vizcarra. (2018). La economia moral de la ilegalidad en la ciudad cocalera:significado y
practicas legitimadoras del narcotrafico en la ciudad de Pichari (200-2017). Tesis
para optar el grado academico de doctor en sociologia, Pontificia Universidad
Catolica del Peru, Lima, Lima.
Página 138