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SEGURIDAD SANITARIA DE LAS FRONTERAS
BRASILEÑAS Y LAS AMENAZAS
TRASNACIONALES A LA PRODUCCIÓN
AGRÍCOLA NACIONAL
HEALTH SECURITY OF THE BRAZILIAN BORDERS AND
TRANSNATIONAL THREATS TO NATIONAL
AGRICULTURAL PRODUCTION
PP. 6-15
José Roberto Pinho de Andrade Lima
jose.roberto@defesa.gov.br
Escuela Superior de Defensa de Brasil
ORCID: 0000-0001-8232-2166
Doctor en Salud Pública del Instituto de Salud Colectiva (ISC) de la Universidad Federal de Bahia (UFBA),
en el área de Epidemiología (2012). Realizó un estudio posdoctoral sobre Salud Global y Medio Ambiente
- concentración en salud única en la Universidad de Florida - Gainesville/Estados Unidos (2015-2016).
Máster en Ciencias Veterinarias (énfasis en epidemiología) de la Universidad de Montreal - Canadá (2001)
y titulado en medicina veterinaria de la UFBA (1995). Coronel Veterinario. Ha sido miembro del Ejército
Brasileño desde 1995. Trabajó en unidades militares de los Comandos Militares del Amazonas, Noreste,
Este y Meseta. Es profesor e investigador en la Escuela Superior de Defensa, Instituto de Estudios
Superiores del Ministerio de Defensa, en Brasilia-DF.
Recibido: 26 Dic 22
Aceptado: 03 Feb 23
Publicado: 17 Feb 23
DOI: https://doi.org/10.58211/recide.v4i1.97
Resumen
Los riesgos para el medio ambiente y la salud son los más preocupantes en términos de impacto económico
y probabilidad de ocurrencia. Una de las amenazas más urgentes a la seguridad nacional y global en el siglo
XXI es el cambio climático. Dado que Brasil es el mayor productor mundial de proteína animal y un
importante exportador, cualquier enfermedad que afecte al ganado vacuno, porcino y aves de corral
representará una catástrofe con enormes repercusiones económicas, sociales y políticas. Este artículo es el
resultado de un estudio exploratorio y descriptivo, con enfoque metodológico cualitativo, que utilizó
técnicas de investigación bibliográfica y documental. El objetivo era analizar las capacidades existentes en
el Brasil para la vigilancia y la confrontación de las principales emergencias de salud agrícola y ganadera.
Es necesario mejorar la gobernanza del Sistema Nacional de Respuesta a los Desastres y promover la
integración doctrinal y operativa de la Defensa Civil con de los principales actores en la gestión de crisis,
como los Ministerios de Agricultura, Salud y Defensa. La creación de una agencia independiente
especializada en el seguimiento y la gestión de la respuesta de emergencia sanitaria en el marco del Centro
para el Control de Enfermedades (CDC) en los Estados Unidos, Europa, África y China puede ser una
estrategia relevante para optimizar los recursos y desarrollar la resiliencia.
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Palabras clave: seguridad Sanitaria, Fronteras, Emergencia sanitaria, Sudamérica.
Abstract
Environmental and health risks are the most worrying in terms of economic impact and probability of
occurrence. One of the most urgent threats to national and global security in the twenty-first century is
climate change. Given that Brazil is the world's largest producer of animal protein and a major exporter,
any disease affecting cattle, pigs, and poultry will represent a catastrophe with huge economic, social, and
political repercussions. This article is the result of an exploratory and descriptive study, with a qualitative
methodological approach, which used bibliographic and documentary research techniques. The objective
was to analyze existing capacities in Brazil for the monitoring and confrontation of major agricultural and
livestock health emergencies. There is a need to improve the governance of the National Disaster Response
System and to promote the doctrinal and operational integration of Civil Defense as one of the main actors
in crisis management, such as the Ministry of Agriculture, Health and Defense. The creation of an
independent agency specializing in the monitoring and management of the health emergency response
within the framework of the Center for Disease Control (CDC) in the United States, Europe, Africa and
China can be an important strategy to optimize resources and develop resilience.
Keywords: health Security, Borders, Health Emergency, South America.
Introducción
El Foro Económico Mundial llevó a cabo una encuesta anual sobre el escenario de riesgo mundial.
En este análisis, recoge percepciones de gobiernos, empresas y actores sociales. La encuesta más reciente
mostró que, en la percepción de los entrevistados, los riesgos para el medio ambiente y la salud son los más
preocupantes en términos de impacto económico y probabilidad de ocurrencia. (WEF, 2022)
Los peligros naturales se clasifican como geofísicos (terremotos, tsunamis, erupciones volcánicas);
peligros meteorológicos (peligros de tormentas, temperaturas extremas); climáticos (sequías e incendios
naturales); hidrológicos (inundaciones, deslizamientos de tierra y olas); y biológicos (epidemias,
infestaciones de insectos y accidentes con animales). El Centro de Investigación sobre la Epidemiología de
los Desastres (CRED) considera que los desastres naturales causados por estos peligros tendrán un impacto
mayor o menor como resultado de la vulnerabilidad en la localidad afectada y de la preparación para la
respuesta y la gestión de las crisis. (CRED, 2022)
La sorpresa y el impacto general de la pandemia COVID-19 deben servir de advertencia sobre la
forma en que las emergencias sanitarias plantean amenazas a la seguridad y la estabilidad de las naciones.
El COVID-19 se originó en un virus de murciélago y llegó a los seres humanos debido al crecimiento de la
población, los desequilibrios ambientales y el gran movimiento de personas y bienes. Varias otras
epidemias han adquirido el estatus de emergencias sanitarias regionales o internacionales, como la gripe,
la varicela, el ébola, lo que demuestra la necesidad de que los países desarrollen capacidades de vigilancia
y respuesta rápida para reducir el impacto económico y la mortalidad. (Board, 2019)
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Dado que Brasil es el mayor productor mundial de proteína animal y un importante exportador,
cualquier enfermedad que afecte al ganado vacuno, porcino y aves de corral representará una catástrofe con
enormes repercusiones económicas, sociales y políticas. Desde el primer brote de fiebre aftosa registrado
en Brasil en 1895 hasta el último, en 2005, en Mato Grosso do Sul, todo ocurrió en la región fronteriza,
según lo registrado por la Organización Internacional por las Epizootias - OIE, actual Organización
Mundial de Sanidad Animal (OIE, 2021). En 2017, la fiebre aftosa afectó a Colombia, probablemente
procedente de Venezuela, donde la grave crisis económica impide un control mínimo de las enfermedades.
Desde 2021, Brasil y las Américas han estado viviendo el riesgo del letal virus de la Peste Porcina Africana
(PSA), que ha devastado la producción en Europa en los últimos años y ha llegado a la República
Dominicana y Haití.
El Centro para el Clima y la Seguridad, con sede en Washington, Estados Unidos, destaca que una
de las amenazas más urgentes a la seguridad nacional y global en el siglo XXI es el cambio climático.
También se afirma que los efectos de estas amenazas ambientales pueden desestabilizar la vida humana a
todos los niveles y que, incluso en situaciones de bajo calentamiento, cada región del mundo se enfrentará
a graves riesgos para la seguridad nacional y mundial en los próximos tres decenios. Entre estos riesgos se
encuentran las epidemias de enfermedades en seres humanos y animales. (The Center for Climate and
Security, 2020)
Este artículo es el resultado de un estudio exploratorio, descriptivo y aplicado, bajo el enfoque
cualitativo, utilizando técnicas de investigación bibliográfica y documental, con objeto de estudio y
población delimitada a la realidad agropecuaria de Brasil. El objetivo era analizar las capacidades existentes
en el Brasil para la vigilancia y la confrontación de las principales emergencias de salud agrícola y ganadera.
Seguridad sanitaria en la realidad brasileña
El estudio de Andrade Lima y sus colaboradores (2022) investigó aspectos de la seguridad sanitaria
en la frontera norte de Brasil, más específicamente en la región de Roraima, el límite entre Brasil y
Venezuela. Se analizaron las capacidades de bioprotección instaladas y los impactos asociados con la crisis
migratoria de venezolanos que han entrado a Roraima desde 2014. Se investigaron la estructura y las
acciones de la defensa agrícola y ganadera en Roraima y se caracterizaron algunas dolencias circulantes en
la frontera, posibles amenazas para la salud de la tropa, la población brasileña y la agricultura. Se han
determinado cuatro vulnerabilidades de la salud a partir de conductas o deficiencias en la capacidad
instalada para la vigilancia epidemiológica y la protección de los cultivos y el ganado.
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En el Brasil, la supervisión del comercio internacional y el tránsito de productos agrícolas y
ganaderos corre a cargo del Organismo Internacional de Vigilancia Agrícola y Ganadera (VIGIAGRO),
creado para actuar en unidades distribuidas estratégicamente en puertos, aeropuertos internacionales,
puestos fronterizos y aduanas especiales (Brasil, 2017a). El limitado número de unidades administrativas,
la continua reducción de los recursos humanos y financieros que hoy afectan a los servicios públicos y el
creciente movimiento internacional de personas y bienes agrícolas colocan al Brasil en una grave situación
de vulnerabilidad a la entrada de enfermedades animales. Empeora este panorama, la gran dificultad de
controlar los delitos transfronterizos en los 17.000 km de frontera terrestre que el país posee con 10 países
de América del Sur.
La Política de Defensa Nacional (PND) de 2020, al describir «El medio ambiente nacional», indica
la posibilidad de utilizar las Fuerzas Armadas ante «los efectos del cambio climático o las pandemias que
podrían tener graves consecuencias ambientales, sociales, económicas y políticas, lo que requeriría una
pronta respuesta del Estado». (Brasil, 2020, p. 18)
Las acciones de las Fuerzas Armadas en las actividades de la Defensa Civil y la confrontación de
desastres y crisis sanitarias deben tener lugar bajo un régimen de cooperación con el Sistema Nacional de
Protección Civil y Defensa (SINPDEC). Este sistema está integrado por órganos y entidades de la
administración pública federal, los Estados, el Distrito Federal y los municipios, así como por entidades
públicas y privadas que desempeñan un papel significativo en el ámbito de la protección y defensa civil,
bajo la coordinación central de la Secretaría Nacional de Protección Civil y Defensa, órgano del Ministerio
de Integración Nacional. En el caso de emergencias sanitarias agrícolas y ganaderas, el control operativo
de las acciones pasa al Ministerio de Agricultura, Ganadería y Suministro (MAPA). Las Fuerzas Armadas
actuarán en coordinación con los órganos interesados.
En el caso de asistencia para emergencias de salud agrícola y ganadera, la coordinación de las
acciones será responsabilidad de la Oficina de Defensa Agrícola del MAPA. Las tropas situadas en zonas
de riesgo deberían estar familiarizadas con los planes de emergencia y participar en los ejercicios de
capacitación en las fases de preparación y prevención. (Brasil, 2016)
Las Fuerzas Armadas brasileñas han dejado de lado sus doctrinas de operaciones interagenciales y
el Ministerio de Defensa publicó su versión más reciente en 2017 (Brasil, 2017b). En este documento se
destacan dos aspectos relevantes para la respuesta a los desastres y las emergencias de salud agrícola y
ganadera:
«3.7.5.2 Se lleva a cabo una evaluación inicial para aumentar los recursos necesarios para
estabilizar inmediatamente una crisis humanitaria (por ejemplo, para poner fin a las causas de
muerte de personas), la capacidad de las organizaciones que ya se encuentran en la zona de
crisis y las deficiencias que las fuerzas militares deben abordar hasta que las organizaciones
humanitarias puedan desempeñar sus funciones. (...)
3.8.2.1 Las necesidades logísticas y de movilización y la coordinación de los recursos
disponibles son vitales para el éxito de la operación en las operaciones de asistencia
humanitaria. El nivel de esfuerzo realizado por la autoridad local y los organismos civiles
influirá en el despliegue y el mantenimiento de las tropas. Además, se podrá pedir al Mando
Operacional que asuma la totalidad o parte del apoyo logístico después de llegar a la zona;»
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Al analizar la participación del ejército brasileño y su capacidad de apoyo a la defensa civil en la
respuesta a los desastres naturales, Silva y sus colaboradores (2018) destacan la importancia de la capacidad
operacional de las Fuerzas Armadas en estas respuestas. Pocas instituciones tienen la posibilidad de
desplegar rápida y eficientemente el apoyo de: seguridad; transporte; construcción y reparación; mando y
control; control de área; tratamiento y distribución del agua; desbloqueo de carreteras y suministro de
combustible. Los autores también señalan que las tareas de socorro sirven para entrenar a las tropas en
situaciones reales y también pueden ser empleadas en el extranjero, en apoyo de la política exterior de
Brasil.
Al observar la seguridad humana de manera extendida y la participación del sector de la defensa en
el cambio climático, Távora et al (2022) llaman la atención sobre la urgente necesidad de iniciar el proceso
de adaptación de las Fuerzas Armadas del Brasil para hacer frente a los desafíos relacionados con la
seguridad alimentaria, como la confrontación de situaciones de inundaciones, catástrofes, brotes de
vectores, enfermedades y pandemias.
Vulnerabilidades para prevenir y preparar emergencias sanitarias agropecuarias
La resiliencia es la capacidad de un sistema, comunidad o sociedad, expuesto a una amenaza,
acontecimiento o desorden, para resistir, absorber, adaptar y recuperarse de sus efectos de manera oportuna
y efectiva, incluida la preservación y restauración de sus estructuras y funciones básicas.
(Intergovernmental Panel on Climate Chance, 2022)
Las medidas para prevenir, mitigar, preparar, responder y recuperarse de los desastres en el Brasil
están previstas en la Política Nacional de Protección Civil y Defensa (Brasil, 2012). Esta política tiene por
objeto abarcar todas las fases de la gestión de desastres y se aplica a las emergencias de salud agrícola y
ganadera. En la Figura 1 se ilustra el ciclo de gestión de emergencias sanitarias y gestión de desastres y sus
consecuencias.
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Figura 1
El ciclo de gestión de emergencias sanitarias y desastres
Nota: Rodrigues, Carpes y Raffagnato (2020)
Al analizar las acciones recientes para reducir el riesgo de desastres en Brasil, Ribeiro (2017) señala
que el Sistema de Protección Civil y Defensa sigue dominado por el paradigma funcionalista, en el que los
desastres o emergencias de salud se perciben como fenómenos imprevistos, impredecibles y naturales que
perturban al azar la vida social. Esta perspectiva está relacionada con el paradigma de «preparación y
respuesta», que gestiona de manera reactiva los desastres y las emergencias a medida que ocurren. Aunque
la ley establece claramente que la gestión de riesgos debe ser una prioridad, todo el sistema es reactivo, no
proactivo.
El análisis de la coordinación y planificación interagencial en la gestión de las crisis causadas por
desastres naturales en el Brasil y Australia, Figueiredo y Moreira (2022) pone de relieve la falta de
planificación conjunta, con la participación efectiva de los organismos en la adopción de decisiones durante
la elaboración de los planes, y una coordinación muy frágil, dominada por acuerdos y relaciones oficiosas,
con poca confianza e intercambio de información. Este escenario se da en las relaciones cívico - militares
de las operaciones interagenciales y limita el éxito y la velocidad de las acciones, socavando la resiliencia.
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Propuesta de un organismo para coordinar la prevención y la respuesta a las emergencias
sanitarias en el Brasil
El análisis de las vulnerabilidades en la gestión de crisis relacionadas con desastres naturales y
emergencias sanitarias en el Brasil permite llegar a dos conclusiones. La primera, a saber, a fin de reforzar
la capacidad de recuperación del Brasil en materia de seguridad ambiental, es esencial crear una cultura de
vigilancia y tratamiento del riesgo, incluida la prevención y la respuesta integrada a los desastres naturales.
Es necesario mejorar la gobernanza del Sistema Nacional de Respuesta a los Desastres, aumentar la
integración y la coordinación interagencial, pero se definen los hitos jurídicos, el órgano central y las
principales tareas y agentes.
La segunda conclusión, en el ámbito de las emergencias sanitarias en el Brasil, es que hay una
brecha y, por lo tanto, una vulnerabilidad mucho mayor. No se observa la integración doctrinal de los
principales actores en la gestión de crisis, como el Ministerio de Agricultura, Salud y Defensa. Una crisis
de salud, al principio, puede ser completamente indefinida, es una enfermedad sólo para animales, hay un
riesgo para los humanos, viene de un ataque biológico, ¿cuál es el origen y el impacto? Estas son cuestiones
que están en la interrelación de los tres ministerios indicados, del mismo modo que pueden tener
consecuencias para otros sectores, como la economía, el medio ambiente, el transporte, las relaciones
exteriores, entre otros. ¿Quién será el responsable de coordinar los esfuerzos? ¿Quién empleará sus
habilidades en la primera respuesta? ¿Dónde están los especialistas en zoonosis, epidemiología, virología,
etc.?
Como ya ocurre en varios países, un organismo central, con conocimientos especializados y
capacidad de coordinación, será fundamental para la eficacia de las medidas de prevención, mitigación,
preparación, respuesta y recuperación. El modelo de éxito observado en otras naciones es el Centro para el
Control de Enfermedades (CDC). Esta estructura, independiente y autónoma, existe desde hace décadas en
los Estados Unidos, Europa, África, China y muchos otros puntos. Con un perfil de «Salud Única», que
integra los puntos de vista de la salud humana, animal y ambiental, este organismo realiza investigaciones,
imparte capacitación, normaliza doctrinas, cuenta con capacidad de laboratorio y equipos de respuesta
rápida para investigar brotes de enfermedades, coordinar acciones de contención y mitigación.
Paralelamente, integra y supervisa las redes de vigilancia epidemiológica nacionales e internacionales,
buscando la perspectiva de nuevos patógenos, rumores e indicaciones de brotes, puntos críticos en los que
pueden surgir nuevas pandemias y epidemias, como lugares de desembarque de aves migratorias, bosques
tropicales, zonas ambientales afectadas por actividades humanas, zonas de caza y tráfico de animales, entre
otros. El Centro para el Control de Enfermedades del Brasil (CDC-Brasil) sería el epicentro de la gestión
de crisis en relación con las emergencias sanitarias, y serviría de instrumento para la integración,
coordinación y planificación interinstitucionales.
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Teniendo en cuenta las dimensiones del Brasil y las numerosas exigencias relacionadas con las
amenazas a la salud en las fronteras, en la agricultura y en las diversas esferas de la protección del medio
ambiente, el CDC-Brasil tendría que funcionar, con la estructura, los recursos y las tareas siguientes:
a. Una ley que crearía la agencia, autónoma, siguiendo el modelo de la Agencia Nacional de
Vigilancia de la Salud (ANVISA), haciendo posible una estructura con al menos 500 (quinientos) puestos,
de los cuales el 80% son efectivos, nombrados por medio de concurso. La mayoría de estos puestos iniciales
podrían estar compuestos por servidores transferidos del Ministerio de Salud, de la estructura que
actualmente comprende el Centro de Información Estratégica en Vigilancia de la Salud (CIEVS), alrededor
de 100. Otras pueden movilizarse permanente o temporalmente de los Ministerios de Agricultura y Defensa,
así como de las estructuras estatales y municipales especializadas;
b. La Junta Ejecutiva del CDC-Brasil podría estar integrada por cinco directores, uno de los cuales
es el Director General (que tiene un conocimiento notorio de epidemiología y al menos un máster en la
zona); un vicedirector general, que siempre es un alto funcionario o general de salud de las fuerzas armadas
(activo o reorganizado, con un conocimiento notorio de epidemiología y al menos un máster en la zona);
tres directores adjuntos con perfil de gerente finanzas, gestión pública y derecho. Todos los directores
designados por el presidente de la república, aprobados por el senado y con un mandato de cinco años;
c. Localización en Brasilia, con representaciones regionales (Norte, Noreste, Sur, Sudeste y Centro-
Oeste), llevando a cabo tareas de investigación de brotes, prospección de epidemias y pandemias, la
calificación de la red de respuesta, investigación científica, inteligencia epidemiológica, logística sanitaria,
manejo de crisis, todas centradas en enfermedades humanas y animales con una interfaz ambiental.
d. El presupuesto inicial del organismo (200 millones de reales) debería prever la construcción de
la sede con toda la infraestructura de laboratorio, el Centro de Gestión de Crisis Sanitarias con capacidad
de vigilancia nacional las 24 horas del día, la estructura de la tecnología de la información y la vigilancia
de satélites para actividades de vigilancia e inteligencia; la competencia y capacitación de 50 técnicos al
año durante los primeros cuatro años, de preferencia regresando del programa Epi-SUS Formación en
epidemiología aplicada a los servicios del Sistema de Salud Pública del Departamento de Vigilancia de la
Salud del Ministerio de Salud.
Conclusiones
Teniendo en cuenta el fenómeno emergente de los desastres naturales, las epidemias y las
emergencias de salud agrícola y animal y sus consecuencias para la seguridad, este estudio concluye que
Brasil tiene vulnerabilidades significativas asociadas con la seguridad de la salud en las fronteras y el
sistema de respuesta. Las respuestas del Brasil a los desastres naturales y las epidemias han sido reactivas,
lo que denota pocas medidas eficaces de planificación y coordinación en las fases de prevención y
mitigación.
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Los resultados indican que algunas acciones estratégicas pueden ayudar a fortalecer la resiliencia
del Brasil en términos de seguridad ambiental. La integración doctrinal de los principales agentes en la
gestión de crisis, como el Centro Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (CENAD), el Ministerio de
Agricultura, el Ministerio de Salud y el Ministerio de Defensa, puede contribuir decisivamente a la eficacia
de las medidas de prevención, mitigación, preparación, respuesta y recuperación. La organización de
cursos, seminarios, publicaciones y simulaciones centrados en la gestión de crisis relacionadas con
desastres naturales y emergencias sanitarias puede consolidar esta integración y facilitar la coordinación y
planificación interinstitucionales.
La creación de una agencia independiente especializada en el seguimiento y la gestión de la
respuesta de emergencia sanitaria en el marco del Centro para el Control de Enfermedades (CDC) en los
Estados Unidos, Europa, África y China puede ser una estrategia relevante para optimizar los recursos y
desarrollar la resiliencia.
Referencias
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