Revista de Ciencia e Investigación en
DEFENSA-CAEN
Vol 4 N°2 junio 2023 – setiembre 2023 / ISSN 2709-1422
SEGURIDAD
DESARROLLO
DEFENSA
ARTE AD GLORIAM ASCEND
CAENCentro de Altos
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Estudios Nacionales
E I
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ESCUELA DE POSGRADO
Revista de Ciencia e Investigación en Defensa - CAEN
CRÉDITOS
Revista de Ciencia e Investigación en
ARTE AD GLORIAM ASCENDTI
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DEFENSA-CAEN
IV
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Revista de Ciencia e Investigación en Defensa - CAEN
Vol 4 N°2 junio 2023 – setiembre 2023 / ISSN 2709-1422
COMITÉ EDITORIAL
CAEN
Editor Jefe
Dr. Walter Roger Martos Ruiz
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ESCUELA DE POSGRADO
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Instituto de Investigación "Gral Div José del Carmen Marín Arista"
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Editor de Contenido
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COMITÉ ASESOR
Dr. Edwin Cruz Aspajo. Universidad Alas Peruanas. Lima, Perú
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el Desarrollo. Lima, Perú
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Administrador OJS
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Y COOPERACIÓN INTERNACIONAL
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Corrección de Estilo
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Lic. Kelly Rosa Figueroa Almonacid
Diseño y Diagramación
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Académica del Centro de Altos Estudios Nacionales.
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Defensa - CAEN
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ÍNDICE DE CONTENIDOS
Presentación: pp. 4-5
Artículos de Investigación
Edwin Cruz Aspajo
Desde el informe de desarrollo humano hasta la
seguridad humana.
Freddy Linares-Torres y Kelver
Contreras
Presencia del estado y plataforma de servicios
digitales.
Miguel Ángel Gonzales
Bojórquez, Óscar Luis Calle
Pérez, Rolando Enrique Campos
Hashimoto y Manolo Eduardo
Villagra
El narcotráfico en el VRAEM, una
amenaza naturalizada.
Rodrigo Arce Rojas
Amazonía, biodiversidad, ríos voladores y
seguridad nacional.
Rubén Gómez Sánchez Soto
El cierre de brechas de servicios básicos de infraes-
tructura, como parte activa de la defensa nacional.
Manolo Eduardo Villagra
El VRAEM: propuesta de estrategia para la mitiga-
ción de amenazas.
Pedro Rómulo Buleje Buleje
La otra pandemia en el Perú: la corrupción y su
impacto en la democracia.
Defensa - CAEN
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Revista de Ciencia e Investigación en Defensa - CAEN
esentación
Pr
Hace 10 días se cumplió el 143 aniversario de la Batalla de Arica que nos recuerda el enorme sacrificio del
Coronel Francisco Bolognesi Cervantes y sus bravos combatientes dejándonos –con su ejemplo y sacrificio–
el tremendo legado representado por el binomio de la “identidad nacional y el cumplimiento de los deberes
sagrados” que –desafortunadamente– se ha venido deteriorando en los últimos lustros, por falta de compro-
miso para: la enseñanza de la historia, el fortalecimiento de los valores democráticos, y el desarrollo de la
conciencia de seguridad nacional, particularmente para superar el paradigma equivocado de creer que la
responsabilidad del funcionamiento del Sistema de Defensa Nacional es una tarea exclusiva de las Fuerzas
Armadas.
La seguridad nacional del Perú requiere que todos los peruanos cumplan con su responsabilidad –señalada
en el artículo 38 de la Constitución Política– y se involucren en el conocimiento de estos temas, y –lejos de
ser parte del problema– se involucren en la solución, la misma que comprende acciones multisectoriales en
todos los niveles de gobierno.
Para, reafirmar el enfoque multidimensional de nuestra realidad, en esta edición presentamos diversos análi-
sis que nos confirman –una vez más– que el pensamiento westfaliano es solo una de las múltiples dimensio-
nes de la seguridad de la Nación, conforme lo expresa la Doctrina de Seguridad y Defensa Nacional. En
primer término, Edwin Cruz nos explica la evolución conceptual de la seguridad humana a partir de las
distintas contribuciones de Naciones Unidas, así como un estado del arte, más allá del “Informe sobre Desa-
rrollo Humano” de 1994.
Seguidamente, Freddy Linares y Kelver Contreras, nos precisan en su artículo “Presencia del Estado y plata-
forma de servicios digitales” que la expansión de internet se ha acelerado junto al avance de disrupciones
tecnológicas recientes con un impacto relevante en los intereses y capacidades de la población, por lo que dan
relieve a la optimización de la tecnología mediante la digitalización de la sociedad garantizando la integra-
ción de la ciberdefensa nacional, clave para asegurar la estabilidad y protección de la nueva plataforma
digital junto a la de sus usuarios.
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Revista de Ciencia e Investigación en Defensa - CAEN
Para brindarnos los aspectos más destacados de la interacción y dinámica social que se desarrolla en la zona
del Valle de los ríos Apurímac, Ene y Mantaro (VRAEM), Miguel Gonzáles, Oscar Calle, Rolando Campos
y Manolo Eduardo exponen la influencia que tienen las instituciones sociales y la coacción de los rezagos
Sendero Luminoso (SL), que sumados a la ausencia del Estado y la vinculación de la población con el Tráfico
Ilícito de Drogas (TID) configuran el actual escenario en esa región.
Sin alejarnos de nuestra vasta selva, Rodrigo Arce escribe sobre las complejas interrelaciones entre Amazo-
esentación nía, biodiversidad, ríos voladores y seguridad nacional, con la intención de sugerir a las Fuerzas Armadas del
Pr Perú que se involucren proactivamente en la conservación de la Amazonía a fin de sumar esfuerzos para
revertir la pérdida de la biodiversidad y mitigar los efectos del cambio climático, considerando que existe una
estrecha interrelación entre biodiversidad, los ciclos biogeoquímicos y los ciclos hidrológicos haciendo que
la conservación de la Amazonía tenga un rol fundamental para lograr los objetivos de bienestar de la pobla-
ción peruana e incluso a nivel continental y global.
Por su lado Rubén Gómez Sánchez presenta la propuesta del “Cierre de Brechas de Servicios Básicos de
Infraestructura, como parte activa de la Defensa Nacional”, como acción clave para mitigar una gama de
riesgos que se generan en las zonas fronterizas, particularmente en: educación, salud, pobreza, migración,
baja densidad poblaciones, abandono de territorios, tráfico ilícito de drogas, problemas que tornan de com-
plejidad las soluciones esperadas por la población afectada.
Volviendo al VRAEM, y empleando las estadísticas y evidencias respecto a la ausencia del Estado o su
presencia limitada, en esa parte del país, Manolo Eduardo propone que el Estado debe actuar de manera más
comprometida y fáctica actuando multisectorialmente para frenar al tráfico ilícito de drogas y las actividades
ilícitas que de esta se derivan.
Finalmente, Pedro Buleje aborda uno de nuestros problemas nacionales más graves que –sin ser justifica-
ción– aflige al Perú inclusive desde tiempos del virreinato, según lo explicaba el informe confidencial de
Antonio de Ulloa y Jorge Juan, escrito entre 1748-1749, en el que se denunciaba las prácticas corruptas en la
administración virreinal peruana. El artículo titulado “La otra pandemia en el Perú: la corrupción y su impac-
to en la democracia” analiza esta amenaza como el principal factor que ha generado la decadencia de la insti-
tucionalidad, la gobernabilidad, y las políticas públicas, obstaculizando seriamente el desarrollo nacional y
alentando una crisis sistémica en nuestro régimen democrático.
Los problemas del Perú, no deben atenderse de manera separada pues –de esa forma– los esfuerzos se disper-
san e incluso se incrementan los gastos al erario nacional, por tal razón deben ser apreciados en su integrali-
dad y conectividad entre ellos; y para implementar soluciones efectivas y eficientes la administración pública
debe contar con personas calificadas (conocimiento y experiencia), principalmente para ocupar los cargos de
funcionarios y directivos, y no con personas que desconocen sus tareas sustantivas, y que –por tal deficien-
cia– tienen que tomar varios meses para aprender que hacer, a costa del pago de nuestros impuestos con el
agravante que existen otras que tratan de imponer su equivocada posición retrasando la gestión pública, y
peor sin lograr adquirir los conocimientos para desempeñar sus funciones. Los resultados deficientes
demuestran que personas no calificadas no se ajustan a las necesidades de la seguridad y desarrollo nacional.
Fernando Elías Zegarra López
Editor de Contenido
SEGURIDAD
DESARROLLO
DEFENSA
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DESDE EL INFORME DE DESARROLLO
HUMANO HASTA LA SEGURIDAD HUMANA
FROM THE HUMAN DEVELOPMENT REPORT TO HUMAN
SECURITY
PP 6-18
Edwin Cruz Aspajo
Centro de Altos Estudios Nacionales – Escuela de Posgrado
edcruzas@gmail.com
ORCID: http://orcid.org/0000-0002-7540-2376
Profesional en Ciencias Militares, con Maestría en Desarrollo y Defensa Nacional (CAEN);
Maestría en Gestión de Alta Dirección; Maestría Internacional en Estudios Estratégicos y
Asuntos Internacionales en la Universidad Nacional de defensa de China (Taiwán 2016-2018);
Doctor en Administración y Doctor en Desarrollo y Seguridad Estratégica (CAEN). Dentro del
Centro de Altos Estudios Nacionales es docente en los diferentes programas; profesor
Honorario; Director Académico (año 2021).
Recibido: 10 May 23
Aceptado: 03 Jun 23
Publicado: 17 Jun 23
Página 6
Resumen
El presente artículo tiene por objetivo analizar el concepto de la seguridad humana y su
multidimensionalidad en el contexto internacional, así como su evolución histórica. Se tiene
como punto de partida las instancias promovidas por la Organización de las Naciones Unidas
(ONU) y por los diferentes países desde 1994, que se caracterizan por su naturaleza universal
centrada en las personas y la interdependencia, enfocada en la prevención de conflictos y la
cooperación. Desde la publicación del Informe sobre Desarrollo Humano en 1994, con énfasis
en la seguridad humana, varios países han tenido presente este tema referente a la seguridad y
han demostrado –con ello– que se puede contextualizar y utilizar el concepto para promover
respuestas más adecuadas sobre cada factor de inseguridad. También cabe señalar la
Declaración sobre Seguridad en las Américas, aprobada en octubre de 2003 por la Organización
de Estados Americanos (OEA). En dicha declaración se reconoce que las condiciones de la
seguridad humana dependen del respeto hacia la dignidad de las personas, los derechos humanos
y las libertades fundamentales. El concepto de seguridad humana ha generado un importante
debate en la Organización de las Naciones Unidas, y otros organismos y en el mundo académico.
No obstante, aún se carece de un consenso amplio. Este trabajo aporta un análisis sobre la
evolución conceptual de la seguridad humana, a partir de las distintas contribuciones de la
Organización de las Naciones Unidas y brinda, además, el estado del arte para su eficiente
análisis.
Palabras claves: Seguridad humana, Organización de las Naciones Unidas, derechos
humanos, multidimensionalidad.
Página 7
Abstract
This article aims to analyze the concept of human security and its multidimensionality in the
international context, as well as its historical evolution. The starting point is the instances
promoted by the United Nations Organization (UNO) and by different countries since 1994,
which are characterized by their universal nature centered on people and interdependence,
focused on conflict prevention and the cooperation. Since the publication of the Human
Development Report in 1994, with an emphasis on human security, several countries have kept
this security issue in mind and have thereby shown that the concept can be contextualized and
used to promote more appropriate responses to each factor. of insecurity. It is also worth noting
the Declaration on Security in the Americas, approved in October 2003 by the Organization of
American States (OAS). Said Declaration recognizes that the conditions of human security
depend on respect for the dignity of persons, human rights and fundamental freedoms. The
concept of human security has generated an important debate in the United Nations
Organization, in other organizations and in the academic world. However, a broad consensus is
still lacking. This work provides an analysis of the conceptual evolution of human security,
based on the different contributions of the United Nations Organization and also provides the
state of the art for its efficient analysis.
Keywords: Human security, United Nations Organization, human rights, multidimensionality
Introducción
En el periodo de la Guerra Fría se evidencia que el concepto tradicional de seguridad, se limita
solamente a proteger la integridad física del territorio e impedir amenazas militares externas,
teniendo al Estado-Nación como actor principal, y ello es insuficiente; es necesario un nuevo
concepto que responda a las amenazas no tradicionales.
Desde la publicación del Informe de Desarrollo Humano 1994, por el Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD), se ha promovido la adopción del concepto más integral
como seguridad humana. La importancia de este concepto también lo subraya la Declaración
sobre Seguridad en las Américas, resultante de la Conferencia Especial sobre Seguridad de la
Organización de Estados Americanos (OEA) en 2003.
Página 8
El concepto de seguridad humana no reemplaza, ni subestima las condiciones clásicas de la
seguridad, más bien las complementa. La seguridad humana se preocupa y ubica su objetivo en
las personas y las comunidades, este hecho va más allá de la seguridad tradicional del Estado
(Rojas, 2012). El concepto de seguridad humana busca evitar amenazas que no se habían tenido
en cuenta, como son los desastres naturales o las crisis alimentarias; ello trae consigo la
protección a la persona y su potenciación (medios para desarrollarse por sí misma).
Por otro lado, a la aparición del concepto de Seguridad Humana desde 1994, existen déficits que
deben ser aclarados. “Seguridad Humana” puede tener “todo un abanico de responsabilidades o
nada”, debido a que cualquier clase de amenaza puede caer en el ámbito de su influencia y al
querer involucrar a muchas áreas, finalmente no se incide con efectividad en ninguna. Hay
entonces el temor a seguritizar aspectos que pueden ser tratados desde otras perspectivas. Por
ello, se analizarán las relaciones efectivas del concepto de seguridad humana, tomando como
fuente las Naciones Unidas. Estos conceptos deben concretizarse en políticas públicas para
efectivizar su finalidad.
Marco Teórico
El estado del arte de la seguridad humana
Desde la aparición del hombre en la sociedad, uno de los principales anhelos ha sido la
“protección”, en otros términos “La Seguridad”; así el estado de la naturaleza mencionado por
Thomas Hobbes y el pacto que realiza con un grupo de élite para salir de ese estado natural y
convertirse en una sociedad política y del Estado.
La seguridad ha sido una necesidad permanente para esta sociedad, pero como cualquier
constructo social, ha evolucionado en cuanto a su definición y alcance. Durante el periodo de
la I y II guerras mundiales, la seguridad estaba relacionada con las amenazas militares,
armamentismos, defensa, en que los actores principales eran los Estados-Nación.
Actualmente con la evolución de las relaciones internacionales, la globalización y la aparición
de nuevos actores no estatales con injerencia en el sistema internacional; y un aumento de la
interdependencia de las conexiones transnacionales, las vulnerabilidades mutuas, los cambios
ambientales y climáticos, han hecho que esa perspectiva convencional de la seguridad sea
insuficiente. La seguridad y sus múltiples consideraciones no pueden seguir siendo una
preocupación exclusiva de unos pocos, se trata de un problema muy grande como para que no
se le haga frente de manera colectiva.
Página 9
El concepto de seguridad humana no reemplaza, ni subestima las condiciones clásicas
de la seguridad, más bien las complementa. La seguridad humana se preocupa y ubica el centro
de la seguridad en las personas y las comunidades más que la seguridad tradicional del Estado
(Rojas, 2012). La seguridad humana incluye amenazas que no siempre se han calificado como
tales como los desastres naturales o las crisis alimentarias.
Para el economista y Premio Nobel, Amartya Sen, la seguridad humana debe darse a
partir de un enfoque comprensivo y amplio, que incluye las amenazas a la supervivencia, los
medios de vida y la dignidad de los seres humanos. En el contexto de Naciones Unidas (ONU),
esta visión se ha sustentado en tres variables: paz, derechos humanos y desarrollo humano.
Además, se rescata que la seguridad humana es un concepto integral que tiene siete
componentes, asociados con esa multidimensionalidad que son: salud, alimentación, economía,
personal, comunitario, político y medioambiental.
Por otro lado, entre los múltiples elementos de interés desde el punto de vista tanto
formal como material presente en la Agenda 2030 y en los 17 Objetivos de Desarrollo
Sostenible, se encuentra la referencia a los conceptos de paz y seguridad. Se trata de un punto
en el que la distancia entre los Objetivos de Desarrollo Sostenible y los Objetivos del Milenio
es sin duda más llamativa y significativa. Asimismo, distintas fuentes han puesto en relación las
dificultades registradas en alcanzar los Objetivos del Milenio en determinados contextos
políticos y geográficos con la falta de medidas específicas para la reducción de los niveles de
violencia e inseguridad que afectan a la población y a la gobernanza.
En este sentido, el objetivo de desarrollo sostenible 16 toma como referencia el principio
afirmado en 2005 en el marco de la Cumbre Mundial de Naciones Unidas, que reconocía que
“security, peace and security and human rights are interlinked and mutually reinforcing”, y por
primera vez en un programa de desarrollo, se incluye una referencia a la promoción de la
seguridad como estrategia para su realización. No obstante, este planteamiento no es novedoso
en sí, sino que está claramente inspirado en la evolución experimentada por el concepto de
seguridad en las últimas décadas, herencia a su vez de la “freedom from want” y de la “freedom
from fear” de inspiración rooseveltiana (Ban-Ki Moon, 2015).
Página 10
La multidimensionalidad de la Seguridad Humana
Desde el inicio de los procesos de globalización, estos han sido acompañados de la
emergencia de nuevos actores importantes. Los Estados ya no son los únicos actores en el
sistema internacional, la presencia activa de las empresas transnacionales, las distintas redes de
la sociedad civil y los organismos internacionales complejizan el panorama de las relaciones
internacionales y restan protagonismo a los Estados. Asimismo, gracias al impacto de la
mundialización los Estados han perdido su poder monopólico sobre las comunicaciones, el
desarrollo tecnológico, las finanzas, las inversiones, las migraciones internacionales y sobre el
comercio.
Otro de los cambios fundamentales han sido la variación en las amenazas a la seguridad.
Los desafíos más apremiantes en el presente son el cambio climático y los desastres naturales,
la crisis alimentaria, la propagación de enfermedades pandémicas en el contexto de amplia
interdependencia de poblaciones, el terrorismo y el crimen organizado. Estos se han visto
afectados negativamente por la coyuntura de la crisis económica desde finales de 2018. Y sobre
todo por la afectación mundial de la pandemia del Covid 19; son amenazas transnacionales que
dificultan que los Estados por sí solos puedan hacerles frente; se requiere cooperación para
enfrentarlas.
El concepto de seguridad humana no reemplaza, ni subestima las condiciones clásicas
de la seguridad, sino que las complementa, describiendo una mejor adaptación a los procesos de
la globalización. La seguridad humana se preocupa por la seguridad de la persona y la
comunidad más que la del Estado; incluye amenazas que no siempre se han calificado como
tales, como los desastres naturales, las crisis alimentarias o el impacto de las armas livianas;
toma en cuenta los agentes y actores de la sociedad civil además de los estatales; y su
consecución incluye tanto la protección de la persona, como su potenciación.
La seguridad humana pretende integrar en un esquema de análisis los factores “humanitarios”
(derechos humanos, salud, medio ambiente, democracia, seguridad alimentaria), con
consideraciones más tradicionales sobre seguridad del “Estado” (como la “defensa”). La
seguridad humana y la seguridad estatal se encuentran plenamente interrelacionadas. No se
conseguirá una efectiva seguridad del Estado, sin alcanzar niveles adecuados de seguridad
humana y viceversa, (Rojas, 2012).
Página 11
La Seguridad Humana en Naciones Unidas
Desde el Informe de Desarrollo Humano de 1994, se han venido haciendo esfuerzos para
especificar más el concepto, su ampliación a otros ámbitos, su operacionalización y aplicación.
En la Tabla 1 se muestra la evolución y particularización del concepto en los informes más
relevantes de Naciones Unidas. Nuevos temas como migraciones, manejos de situaciones
postconflicto, tráfico y trata de personas, han sido incorporados al ámbito de la seguridad
humana.
Tabla 1:
La Seguridad humana desde los distintos aportes teóricos de las Naciones Unidas.
Informe
La Seguridad
La Seguridad
Teoría y práctica de la
Desarrollo
Humana ahora
Humana para todos
Seguridad Humana
Humano PNUD
2009
1994
2003
2006
Seguridad
Protección frente
Hambre, pobreza y
Seguridad económica
económica
a la proliferación
salud
de armas
Seguridad alimentaria
Demanda de drogas
Seguridad
Migrantes y
Seguridad en materia
alimenticia
Temas
refugiados
Acceso a la energía
de salud
Tráfico y trata de
Recuperación
personas
y
Seguridad en
después de
Seguridad ambiental
materia de salud
conflictos
Acceso a la
violentos
educación de calidad
Seguridad personal
Seguridad
Enfoques
ambiental
Seguridad
económica
Seguridad de la
comunidad
Seguridad de
Acceso a la
salud
información
Seguridad política
(Retoma las
Seguridad personal
Migraciones y
Acceso la
desplazamientos
educación de
forzados
dimensiones de e los
calidad
informes anteriores)
Seguridad de la
comunidad
Receptores de
refugios
Seguridad política
Página 12
Nota: Francisco Rojas Aravena y Andrea Álvarez Marín; con base en cada uno de los informes.
El de 1994 está disponible en: http://hdr.undp.org/es/informes/; los otros tres en:
http://ochaonline. un.org/Reports/tabid/2186/language/en-US/Default.aspx.
Método
El presente estudio es de naturaleza hermenéutica de análisis documental, donde se
realizó un examen riguroso de la documentación existente para analizar la evolución del
concepto de seguridad humana, partiendo del fundamento teleológico de la paz como uno de
sus fines a alcanzar como es la seguridad. Las unidades de observación han sido la
documentación histórica presentada por la Organización de las Naciones Unidas, mediante los
informes y las bases teóricas. Los cuales han permitido determinar las diferentes dimensiones e
implicancias de la evolución del concepto de seguridad humana.
Siguiendo lo propuesto por Denzin &Lincoln (2011) la metodología de una investigación
cualitativa abarca una variedad de tipos, técnicas y diseños de investigación. Según el tipo de
diseño elegido los resultados se pueden informar en una variedad de formatos diferentes. Según
Cisterna (2005, p.64) al referirse a la categorización en la investigación cualitativa dice que estas
categorías y subcategorías pueden ser construidas durante del proceso recopilatorio de la
información, o emergentes, que surgen desde el levantamiento de referenciales significativos a
partir de la propia indagación.
Tabla 2:
Matriz de categorías conceptualizaciones y criterios de la Seguridad Humana PNUD 1994.
Categorías
Conceptualizaciones
Criterios
Seguridad económica
Como la capacidad de las personas, los hogares Informe de Desarrollo
o las comunidades de satisfacer sus necesidades Humano, PNUD 1994.
básicas.
Seguridad alimentaria
Se da cuando todas las personas tienen acceso Informe de Desarrollo
físico, social y económico permanente a Humano, PNUD 1994.
alimentos seguros, nutritivos y en cantidad
suficiente para satisfacer sus requerimientos
Seguridad en materia de
disciplina que trata de la prevención de las Informe de Desarrollo
salud
lesiones y enfermedades causadas por las Humano, PNUD 1994.
Página 13
condiciones de trabajo, y de la protección y
promoción de la salud de los trabajadores.
Seguridad ambiental
Proveer instrumentos para evaluar, controlar y Informe de Desarrollo
revertir el nivel de amenazas de los ecosistemas Humano, PNUD 1994.
en términos de bienes y servicios en escalas
múltiples para las poblaciones del planeta.
Seguridad personal
Concepto que comprende todas las medidas de Informe de Desarrollo
protección que puede tomar una persona para Humano, PNUD 1994.
protegerse a sí mismo y todos sus bienes,
incluido su inmueble
Seguridad de la
Basa su actuación sobre nuevos paradigmas que Informe de Desarrollo
Comunidad
comprometen
activamente
a
la
propia Humano, PNUD 1994.
comunidad
Seguridad Política
Conjunto de reglas que se aplican a las Informe de Desarrollo
actividades del sistema y a los recursos de Humano, PNUD 1994.
comunicaciones
que
pertenecen
a
una
organización.
Siguiendo a Loayza-Maturrano (2020, p.62) la relación categorías, conceptualizaciones
y criterios establece un proceso de caracterización y determinación de rasgos, el cual
operacionaliza cada categoría pues se concibe a éstas como variables a ser observadas a través
de sus dimensiones. Por ello, los artículos científicos cualitativos debieran ser tamizados por
estos criterios generales derivados del presente análisis discursivo observados en la Tabla 2.
Resultados
Para Francisco Rojas (2012) al analizar detenidamente el concepto de seguridad humana,
afirma que, a pesar de más de 20 años de su adopción, aún persisten algunos déficits que deben
ser superados. Uno de los principales es que el concepto de seguridad humana puede ser “todo
y nada” al mismo tiempo, dado que cualquier amenaza puede caer bajo su ámbito de influencia.
Ello trae el riesgo de que al querer abarcar muchas áreas no se incida efectivamente en ninguna.
Claudia Fuentes Julio, Doctora en International Politics de la Universidad de Denver, coincide
con Francisco Rojas en la necesidad de definir con claridad el concepto de seguridad humana y
su relación con los derechos humanos. La clarificación entre derechos humanos y seguridad
humana puede contribuir al debate latinoamericano, al clarificar cuál es la agenda y la diferencia
Página 14
en la agenda de desarrollo humano, que toma como base los derechos económicos y sociales de
los ciudadanos. Esto puede disminuir las críticas de algunos sectores que miran con temor la
posibilidad de “seguritizar” la agenda de desarrollo. Los informes proporcionan una
actualización sobre los avances de la promoción de la seguridad humana desde la Cumbre
Mundial.
En la actualidad, los extraordinarios cambios en las relaciones internacionales marcados
por un aumento de la interdependencia y las conexiones transnacionales y las vulnerabilidades
mutuas y los cambios ambientales y climáticos, han hecho que esa perspectiva convencional de
la seguridad sea insuficiente. La seguridad y sus múltiples consideraciones no pueden seguir
siendo una preocupación exclusiva de unos pocos, se trata de un problema muy grande como
para que no se le haga frente de manera colectiva.
Crisis humanitarias, con altos números de refugiados y desplazados desde Venezuela y
Centroamérica o catástrofes ambientales como el vertido de petróleo en el Golfo de México;
exigen una visión ampliada, holística y más participativa de la seguridad. Este es el marco de
pertinencia del concepto que se ha venido conociendo como “seguridad humana”, que ha sido
promovida por diversas instancias de las Naciones Unidas y por diferentes países desde 1994,
que se caracteriza por su naturaleza universal, centrada en las personas, la interdependencia,
enfocada a la prevención de conflictos y la cooperación.
Existe una estrecha relación entre los ocho objetivos y la seguridad humana. Esto llevó
a que en la Cumbre del Milenio se aprobara la creación de dos instancias. Primero, la Comisión
de Seguridad Humana que más adelante produciría el texto Seguridad Humana Ahora, donde
se profundiza lo que había establecido el informe de 1994. Segundo, la Comisión Internacional
sobre Intervención y Soberanía de los Estados con su informe Responsabilidad de Proteger.
En esta construcción del concepto de seguridad, tenemos que recoger lo planteado por
Hugo Palma (2007) cuando se refiere que las visiones críticas hacia los planteamientos
tradicionales de seguridad particularmente al realismo; están basados en la idea de que la
seguridad es definida por el discurso de quienes detentan el poder y por las realidades sociales
en permanente cambio más que factores objetivos. Esta visión constructivista juntamente con
otros enfoques críticos, consideran también la seguridad que debe recibir. La prioridad es la de
las personas y que los estados probablemente no tienen ni la capacidad, ni la voluntad de
garantizarla. Apuntando a un buen número de casos (…), estas visiones enfatizan cuestiones
relativas a los derechos humanos, la inclusión, el género, la satisfacción de las necesidades
mínimas o básicamente de las personas llamando a esta expresión seguridad humana.
Página 15
Discusión
El fin de la Guerra Fría provocó un cambio en el carácter de los conflictos y amenazas.
Actualmente la mayoría de los conflictos tienen carácter interestatal. A diferencia de la
existencia de guerras entre Estados, en muchos países el Estado representa mayores amenazas a
los individuos que la presencia de conflictos armados. Por su parte, los procesos de globalización
han sido acompañados de la emergencia de nuevos actores importantes. Los Estados ya no son
los únicos actores en el sistema internacional, la presencia activa de las empresas
transnacionales, las distintas redes de la sociedad civil y los organismos internacionales
complejizan el panorama de las relaciones internacionales y restan protagonismo a los Estados.
Asimismo, gracias al impacto de la mundialización los Estados han perdido su poder
monopólico sobre las comunicaciones, el desarrollo tecnológico, las finanzas, las inversiones,
las migraciones internacionales y sobre el comercio.
Los cambios mencionados fueron haciendo insostenible e insuficiente el concepto
tradicional de seguridad, pues los nuevos desafíos no cabían bajo su marco de acción. La
adopción del concepto se vincula a la creciente universalización y promoción de los valores y
derechos contenidos en la Declaración Universal de los Derechos Humanos firmada
posteriormente a la Segunda Guerra Mundial. Ha ido aumentando la tendencia hacia el
reconocimiento pleno del individuo como sujeto de derecho internacional. El orden
internacional ya no se limita a las materias vinculadas a la ausencia de guerra entre Estados, sino
a promover los derechos de los ciudadanos, su bienestar y su libertad; seguridad humana, más
acorde con el nuevo contexto internacional surgió como respuesta.
Sin embargo, la pobreza y desigualdad provocan mayor conflictividad social y hacen de
la región un caldo de cultivo para las actividades del crimen organizado. Además, los países
poseen una institucionalidad débil y se ven afectados por altos índices de corrupción, altos
índices de impunidad y la consecuente erosión de los estados de derecho. En este sentido, la
adopción de una visión de seguridad humana resulta de vital importancia.
Según Rojas (2012), el concepto de seguridad humana nació del desarrollo humano
como paradigma y al igual que el desarrollo humano, está centrada en las personas. El concepto
nació del reconocimiento de que, para la mayoría de las personas, el sentimiento de inseguridad
se focaliza más en las preocupaciones de la vida cotidiana que el temor de la guerra en el mundo.
En este sentido, la seguridad humana es más amplia que la ausencia de conflictos violentos.
Página 16
Además de los efectos de la violencia directa, se preocupa por los efectos de la violencia
indirecta (privación de necesidades básicas, incidencia de enfermedades, desastres naturales,
desplazamiento de poblaciones, explotación de diferencias culturales y étnicas). También se
preocupa por elementos subjetivos como la percepción de inseguridad, el temor y el miedo.
Conclusiones
La seguridad humana surge en respuesta a las amenazas actuales y emergentes. Estas son
complejas, interrelacionadas y han adquirido una dimensión transnacional. Segundo, la
seguridad humana requiere un entendimiento amplio de seguridad, donde la protección y el
empoderamiento sean los principales propósitos. Tercero, la seguridad humana no permite el
uso de la fuerza contra otros Estados y busca integrar las metas de “libres de necesidad”, “libres
de temor” y “libertad de vivir en dignidad”. vulnerabilidades mutuas, los cambios ambientales
y climáticos han hecho que esa perspectiva convencional de la seguridad sea insuficiente.
La seguridad humana irrumpe en el debate internacional en los años noventa en respuesta
a las agudas, severas y masivas amenazas que afectan a las personas y que no son resueltas bajo
el paradigma tradicional de seguridad estatal. Este nuevo enfoque cuestiona la perspectiva
dominante centrada en la seguridad del Estado y en el análisis de las relaciones interestatales;
en cambio, pone el acento en la protección de los individuos y en la búsqueda de soluciones a
las inseguridades que afectan la vida cotidiana de las personas al interior de los estados. En ese
sentido, la seguridad humana enfatiza la complejidad y la interrelación de las amenazas para la
seguridad, tanto conocidas como nuevas, que van desde la pobreza crónica y persistente hasta
la violencia étnica, pasando por el tráfico de personas, el cambio climático, las pandemias, el
terrorismo internacional y el empeoramiento repentino de la situación económica y financiera.
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Página 18
PRESENCIA DEL ESTADO Y PLATAFORMA
DE SERVICIOS DIGITALES
STATE PRESENCE AND DIGITAL SERVICES PLATFORM
PP 19-36
Freddy Linares-Torres
Universidad del Pacífico – Perú
linares_f@up.edu.pe
https://orcid.org/0000-0003-3644-0545
Kelver Contreras
Neurometrics
kelver.contreras@neurometrics.la
https://orcid.org/0000-0002-5770-1065
Freddy Linares Torres es Magister en Ingeniería de sistemas e informática, con mención en
dirección y gestión de tecnología de información, por la Universidad Nacional Mayor de San
Marcos. NN/g UX Master Certified. Licenciado en Administración y Licenciado en
Contabilidad por la Universidad del Pacífico. Cuenta con estudios de Marketing en la Standford
University -USA, y la Columbia Business School- USA. Es docente en la Universidad del
Pacífico e Investigador Renacyt. Profesor invitado en Hochschule Fresenius (Alemania), e
investigador asociado en Florida International University en el ámbito del ciberespacio.
Actualmente es el Director de Neurometrics y columnista en Infobae.
Kelver Contreras es Bachiller en Economía por la Universidad del Pacífico, enfocado en
investigación relacionada a economía del comportamiento, desarrollo y ciencia de datos.
Certificado en Python por el Programa especializado de la University of Michigan y en Python
para economistas por el Grupo Lambda Perú. Google Analytics Certified y Mixpanel Analytics
Certified. Ponente en la Lima Conference on Experimental & Behavioral Economics 2022
(Universidad del Pacífico & International Foundation for Research in Experimental Economics)
y en el III Encuentro Científico Internacional 2022 (Universidad Norbert Wiener). Actualmente
es investigador Neurometrics Behavioral Lab.
Recibido: 20 Feb 23
Aceptado: 12 Jun 23
Publicado: 17 Jun 23
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Resumen
El crecimiento acelerado de internet, junto con los avances tecnológicos disruptivos, ha tenido
un impacto significativo en los intereses y capacidades de la población. Aprovechar e integrar
estos recursos resulta esencial para impulsar el desarrollo de países como Perú, pero es necesario
hacerlo de manera estratégica. Un primer paso para lograrlo es masificar el acceso a Internet. Si
bien, hay medidas que han impulsado el despliegue de la banda ancha, se requiere más apoyo
multisectorial para mejorar la infraestructura clave en colaboración con agentes privados. Los
servicios digitales en Perú han experimentado un aumento significativo en su cobertura, sin
embargo, el proceso de digitalización de los servicios públicos debe otorgar suficiente
importancia al diseño del producto. Más allá de digitalizar, es necesario resolver algunas
dimensiones, como la de los datos. De esta manera, el Estado se consolidará como una
plataforma unificada de servicios y se convertirá en un proveedor eficiente al servicio de los
usuarios digitales.
Palabras clave: digitalización, plataforma, servicios, sociedad digital, estado
Abstract
The rapid growth of the internet, along with disruptive technological advances, has significantly
impacted the interests and capabilities of the population. Taking advantage of and integrating
these resources is essential to boost the development of countries like Peru, but it is necessary
to do so strategically. The first step to achieve this is to massify access to the internet. While
there are measures that have boosted broadband deployment, more multi-sectoral support is
needed to improve key infrastructure in collaboration with private actors. Digital services in
Peru have experienced a significant increase in coverage; however, the digitization of public
services must give sufficient importance to product design. Beyond digitization, some
dimensions, such as data, must be resolved. In this way, the state will consolidate itself as a
unified platform of services and become an efficient service provider to digital users.
Keywords: digitization, platform, services, digital society, state
Página 20
Introducción
Países como Perú enfrentan la difícil condición de no satisfacer aun adecuadamente las
necesidades básicas de toda su población o desarrollar las capacidades para hacerlo. Sin
embargo, las autoridades no pueden limitarse a atender los problemas básicos arrastrados de
gestiones previas pues nuevos y complejos problemas surgen. Entre estos está la grave brecha
digital que no solo evita que la población aproveche en su totalidad valiosos recursos para su
desarrollo disponibles en internet, sino que limita un importante canal para que el Estado asegure
su presencia y la de sus servicios de forma descentralizada en el país. Además, ante el avance
de disrupciones tecnológicas inminentes como la Big data y la inteligencia artificial, cada vez
es mayor la responsabilidad del Estado para asegurar que la tecnología se encuentre al servicio
de la sociedad, lo cual conlleva a múltiples retos debido a que es un complejo proceso de
integración y adaptación digital para el cual es necesario aprender y adaptar enfoques más
actuales y competitivos.
El problema es el estado actual de los servicios digitales en Perú y el enfoque con el que
estos están siendo impulsados considerando los avances en varias dimensiones relevantes para
la digitalización. El objeto de estudio son los avances reportados en el desarrollo e impulso de
los servicios y programas de conectividad en el país, como los presentados en el Reporte de
Cumplimiento de la Agenda Digital al Bicentenario. El objetivo de este artículo es hacer una
evaluación de los avances reportados en servicios digitales considerando dimensiones
novedosas, como la conectividad entre servicios y el rol crítico de un estado basado en datos,
para plasmar el potencial que puede alcanzar el proceso de transformación digital en Perú. Por
lo tanto, en este artículo se abordará la relevancia y necesidad de reestructurar el aparato público
en un entorno de tecnologías disruptivas para transformarse en un nuevo tipo de entidad parecida
a una plataforma digital.
Página 21
Materiales y Métodos
Métodos y Técnicas
Revisión cualitativa de distintas fuentes secundarias de años recientes en áreas como gobierno
digital, digitalización, servicios públicos, sociedad digital y ciberseguridad.
Descripción del Tipo de Investigación
Exploratoria descriptiva
El Internet y la Sociedad Digital Actual
Un primer paso para comprender la relevancia y complejidad de los servicios digitales es
tener una visión macro del potencial y alcance de los recursos digitales y el internet. El retraso
de un proceso de transformación digital en países de desarrollo como Perú, a diferencia de países
de primer mundo, comprometió durante las últimas tres décadas esta percepción sobre cómo
debe emplear el estado la tecnología, haciendo que hasta la actualidad se favorezca muchas
modalidades tradicionales, como la atención presencial. Tendencias tecnológicas como el mayor
acceso a equipos inteligentes ha permitido que en los últimos años la conexión a internet sea
mucho más accesible. Según el Banco Mundial (s.f. a), la población usuaria de internet pasó de
29% en 2010 a ser 60% en 2020. A julio de 2022, la población mundial con acceso a internet
llegaba a 5.03 billones (63.1%) y diariamente las personas usan internet cerca de 6 horas con 50
minutos en promedio (Kemp, 2022). En el caso de los países de Latinoamérica y el Caribe, el
acceso promedio a internet evolucionó significativamente de 35% en el 2010 al 74 % en el 2020
(Banco Mundial, s.f. b). Las mejores capacidades de los teléfonos inteligentes permiten a las
poblaciones de zonas rurales poder conectarse mediante datos móviles y, a diferencia de en años
pasados, disfrutar de distintos tipos de contenidos y funciones digitales como aplicaciones de
redes sociales, páginas web, plataformas de videos, etc.
El acceso a través de equipos también responde a una relevante transición respecto a la
comprensión del desarrollo tecnológico. Desde fines del siglo XX, impulsado por fenómenos
como la globalización y el libre mercado, los avances científicos impulsaron productos
comerciales y la presencia de tecnología sofisticada al alcance del público empezó a aumentar.
El desarrollo de los mercados tecnológicos aceleró la evolución de los electrodomésticos,
gadgets, aplicaciones y otros equipos avanzados causando que estas alternativas tecnológicas se
integraran en las actividades cotidianas, incluso redefiniéndolas por las nuevas posibilidades
Página 22
que ofrecían. De esta forma la “tecnología”, refiriéndonos a los equipos o hardware sofisticado,
se volvió en un apéndice que aumentó las capacidades de las personas.
No se puede analizar solamente los resultados visibles del internet, pues la magnitud de
este proceso alberga dimensiones invisibles muy importantes, pero a veces poco abordadas.
Según Heidegger (2006), el aspecto de los elementos es lo que percibimos mediante la
dimensión visible conociendo su forma, características, usos, etc. Sin embargo, es en la
dimensión invisible que contiene significados ocultos y complejos donde se revela la verdadera
naturaleza del elemento. De esta forma, es incorrecto limitar la digitalización y el impacto de
internet a la existencia de nuevas modalidades para realizar ciertas actividades. Internet no solo
permitió que se desarrollen varios complejos vínculos y significados invisibles, sino que es el
medio que unifica al mundo en una nueva sociedad digitalizada donde estos invisibles siguen
evolucionando caracterizada por la búsqueda de la velocidad, versatilidad y la eficiencia.
Actualmente podemos comprobar el impacto social del internet desde canales como el
flujo de la información que ha definido a la actual sociedad interconectada (Castell, 1996).
Internet cambia este panorama dominante de los espacios físicos gestionados por instituciones
tradicionales al crear nuevos procesos y actividades en línea donde la información puede fluir
individualmente hacia los usuarios superando varias barreras. Según Manuel Castell (1996),
estás nuevas instituciones basadas en redes desplazarán a las basadas en espacios tradicionales
y el control girará alrededor de los poderosos agentes que posean la red y sus espacios. En
cambio, otros autores, como Wellman et al. (2003), plantean que el internet servirá para
empoderar al ciudadano quien tomará un rol más individualista para alcanzar sus objetivos
personales apoyándose en los nuevos espacios digitales.
Si bien el ascenso de los espacios digitales no ha mermado la gestión del sector público
sobre sus espacios e instituciones más importantes, sí ha demostrado la importancia y
complejidad de estos nuevos escenarios. Su potencial ha crecido enormemente dando
herramientas a los ciudadanos para la actividad y conformación de nuevos grupos, relaciones y
dinámicas en internet. Las redes sociales como Twitter y Facebook, por ejemplo, actualmente
son un importante espacio de debate, discusión política y coordinación de actividades ciudadana
como manifestaciones. Las rendiciones de cuenta, el activismo y la propia democracia se
redefinen en estos tiempos donde el ciudadano digital exige y ejerce sus derechos mediante
medios distintos lo que cambia las dinámicas políticas, incluso en países tecnológicamente en
desventaja como los latinos (Jimbo-Santana & Jimbo Santana, 2021) causando que ser usuario
de internet sea más que usar un medio de comunicación adicional, implica la participación en
Página 23
entornos complejos de interacción con sus propias reglas y significados invisibles. Respecto al
flujo de información, su gestión es muy complicada por la masividad del contenido que se
difunde, así como el respeto a ciertos derechos vinculados a la información. En algunos países
del primer mundo se busca definir normativas para que las empresas dueñas de estas plataformas
se responsabilicen cada vez más del posible impacto negativo que pueden tener en la población
factores como la censura, la libre expresión o las fake news. De esta forma, ser un ciudadano ha
adquirido una importante dimensión digital que seguirá desarrollándose.
Pero además de los impactos sociales, parte clave de la relevancia del internet es que ha
esparcido su presencia en distintas actividades y dinámicas cotidianas que han tenido impactos
significativos en la economía y desarrollo. No ha sido una integración forzosa, sino progresiva
donde las alternativas digitales cobraron mayor relevancia, mejoraban en accesibilidad y
mejoraron su desempeño. El comercio, la obtención de información, la educación, el manejo del
dinero, las comunicaciones y hasta el transporte han evolucionado digitalmente en todo el
mundo. La integración de soluciones digitales se apoya en corrientes como el “Internet de las
cosas” (IoT) que facilita alcanzar una sociedad más conectada al incorporar funciones
inteligentes (registro de datos, personalización de funciones y otras configuraciones) en una
mayor variedad de dispositivos modernos (Asghari et al., 2018). Por lo tanto, la digitalización
seguirá desarrollándose en distintos sectores en busca de la optimización de resultados y
procesos, como los proyectos de “smarts cities” (Tan & Taeihagh, 2020) que utilizan personal
especializado (técnicos y analistas de datos) y equipos sofisticados (radares) para garantizar una
mejor gestión urbana basada en datos y la conectividad de los recursos.
Esta digitalización multidimensional convierte a los espacios físicos y a la sociedad en
una especie de interfaz donde millones de distintos procesos y datos fluyen constantemente para
la obtención de resultados que activarán nuevos procesos optimizados por los canales digitales.
Este dinamismo es el que debe buscar el aparato público peruano. Como sociedad, carecer de
estas articulaciones digitales limita significativamente el desenvolvimiento y potencial de los
ciudadanos en un mundo interconectado que se actualiza incesantemente. Según Senshaw y
Twinomurinzi (2018), si los países no adoptan el progreso tecnológico para satisfacer las
necesidades de sus ciudadanos, surgirán desigualdades adicionales que se ampliarán de manera
significativa con el tiempo. Durante 2005, países como Nueva Zelanda, Japón, Reino Unido y
Corea del Sur lideraron históricamente la inversión en TICs con una visión a futuro (Gómez,
2023) y actualmente manejan mejores capacidades para integrar nuevas tecnologías. Es por ello
que ignorar el gran potencial digital de la transformación digital y realizar una integración
Página 24
limitada puede implicar un enorme costo oportunidad sobre el bienestar, seguridad y
capacidades de la población a corto como a largo plazo.
El Estado Digital Peruano y sus Servicios
Dado la complejidad y relevancia del internet en la actualidad que se exploró, es necesario
reconocer el rol clave del sector público en la sociedad digital. Esto implica comprender su
influencia sobre la eficiencia de los procesos, empezando por la naturaleza exclusiva de los
servicios públicos que ofrece. Tramitar un documento de identidad, atender consultas de la
población, validar documentos legales o reconocer grados académicos son responsabilidad
únicamente del Estado. Estos servicios son pasos administrativos necesarios para continuar
distintas cadenas productivas básicas que impulsan la actividad económica y desarrollo entre la
población, como el inicio de un proyecto de inversión o la constitución de una empresa. Un mal
desempeño de estos servicios, especialmente cuando se prolonga por años, limita el potencial
de estas actividades. En Perú, los servicios públicos presentan un gran problema de burocracia
excesiva y mala articulación que entorpece su ofrecimiento implicando mayores costos (tiempo
y dinero) para los ciudadanos por lo que la eficiencia de los procesos ha sido mermada
persistentemente por años. Incorporar la dimensión digital cambiaría esa situación.
Así como distintas actividades privadas y cotidianas se han desplazado a los espacios
digitales, muchos de estos servicios y procesos relacionados del sector público pueden hacer esa
transición. Según la Presidencia del Consejo de Ministros [PCM] (2021) la digitalización
implica la adopción de soluciones digitales dentro de los procesos habituales de una empresa o
entidad estatal y la transformación digital es un procedimiento que surge como respuesta a las
exigencias de supervivencia de las empresas, resultando en una renovación o alteración de la
estrategia y el modelo de negocio. Respecto a los servicios, corresponde al Estado impulsar la
transformación digital enfocándola hacia la automatización de trámites gubernamentales y
buscando siempre más canales que lo acerquen al ciudadano (Sparrow, 2020).
Desarrollar eficientemente la digitalización pública para formar plataformas, redes
informáticas y canales digitales alternativos de coordinación y atención pueden mejorar
significativamente los servicios públicos. La capacidad de atención aumentaría, en lugar de
enfrentar canales saturados, y los servicios se harían más accesibles para los ciudadanos al ya
no requerir de desplazamiento teniendo la opción de realizar un trámite desde una computadora
o celular. Además, la expansión de un Estado digital apoyará el proceso de descentralización al
Página 25
conectar eficientemente con zonas alejadas del país aún sin requerir presencia física (Sparrow,
2020).
Desarrollar la transformación digital del Estado requiere diversos tipos de esfuerzos y la
participación de múltiples agentes para llegar a coordinaciones efectivas. Se deben reconocer
que, desde antes de la pandemia del Covid-19, ya se han realizado distintos esfuerzos para
establecer la gobernanza digital como la Ley de Gobierno Digital, el Comité de Alto Nivel por
un Perú Digital, la creación del Laboratorio de Gobierno y Transformación digital (Linares,
2022a). En este artículo abordaremos puntos clave de la Agenda Digital al Bicentenario (PCM,
2021), documento elaborado en conjunto con la ciudadanía que contiene las estrategias, metas
y acciones concretas que el Perú desarrollaría para realizar una transformación digital efectiva.
En este documento se plantean cinco aspiraciones principales que agrupaban en conjunto 21
compromisos específicos para el desarrollo de la transformación digital del país. Estas
aspiraciones son: “Perú integro” (implementación de plataformas y medidas para acciones
administrativas internas), “Perú competitivo” (medidas para la conectividad de personas y
organizaciones), “Perú cercano” (digitalización de servicios y difusión de soluciones digitales),
“Perú confiable” (medidas para la seguridad y ordenamiento digital), y “Perú innovador”
(medidas para impulsar la participación e iniciativas digitales).
Acceso a Internet
Como primer paso en nuestra evaluación del estado de los servicios digitales es relevante
considerar los avances en el aumento de la conectividad de internet pues es el medio para
garantizar la accesibilidad a los nuevos servicios del Estado digital. El Perú afronta aún brechas
tecnológicas importantes que deben ser solucionadas para integrar adecuadamente a la
población a la sociedad digital. Las nuevas necesidades de adaptación ante las disrupciones
tecnológicas no deben impedir priorizar el desarrollo de infraestructura y servicios básicos como
transporte, servicios higiénicos y energía (Tan & Taeihagh, 2020). Según el E-GOVERNMENT
SURVEY 2022 (Organización de las Naciones Unidas [ONU], 2022) hay pruebas concretas del
avance de Perú, que obtuvo un valor de 0.7524 en su índice de desarrollo de un gobierno digital,
entrando al grupo de países de América con un valor muy alto del índice y superando otros como
México y Colombia. De las tres dimensiones evaluadas destacó los servicios con 0.8099. Sin
embargo, también prevalece las brechas de acceso e infraestructura reflejado en un valor de
0.6267 para esta dimensión. El incremento de acceso en los últimos años no se debe a aumentos
físicos del capital, sino a equipos móviles y la búsqueda individual de la población por canales
Página 26
de conexión. Crecer verdaderamente por infraestructura no es solamente el acceso a celulares,
sino que se necesita completar medidas como la RED DORSAL DE FIBRA ÓPTICA.
Como consecuencia existe una muy alta concentración de servicios de internet en zonas
urbanas a diferencia de las rurales (Flores-Cueto et al., 2020), lo que generará una mayor
marginación de ciertos grupos con el tiempo. Un celular permite una conexión significativa de
las personas, pero no suficiente. Es necesario impulsar el acceso a espacios con conexiones
estables y equipos más sofisticados para actividades digitales avanzadas, como el aprendizaje o
uso de un programa. Como parte la aspiración "Perú Competitivo", el compromiso para impulsar
la conectividad es desarrollado por el Programa Nacional de Telecomunicaciones
(PRONATEL), dentro del plan “Todos Conectados”, que ha implementado el Plan Pronatel
Conecta. Este consiste en la ejecución de tres proyectos de infraestructura y conexión a internet
en zonas rurales: Centros de Acceso Digital (CAD), Espacios Públicos Digitales (EPAD) y
Conecta Selva. Estos proyectos buscan, respectivamente, crear 104 CAD en zonas rurales sin
conexión a internet, implementar redes Wifi gratis en más de 222 plazas de comunidades rurales
para convertirlos en EPAD y beneficiar a 1,012 instituciones educativas y 104 establecimientos
de salud en regiones de la Selva peruana con internet satelital (Todos Conectados, s.f.). En el
marco del Plan “Todos Conectados”, a octubre de 2022 se reporta que se ha totalizado con la
implementación de la iniciativa EPAD y CAD, mientras que el proyecto Conecta Selva se
encuentra ya en la última fase de implementación, aunque el 99.08% de las instituciones
públicas beneficiarias ya se encuentra en funcionamiento (PRONATEL, 2022).
El desarrollo de estos espacios públicos con conexión es un paso importante para facilitar
un primer acercamiento digital. La inclusión de programas de capacitación incluidas ayudará a
fomentar su uso tanto para acceder a servicios públicos y privados en la población general y
agentes específicos, como el personal educativo o de salud. Sin embargo, es necesario continuar
con medidas como la RED DORSAL DE FIBRA OPTICA y aliarse junto con el sector privado
para asegurar que el acceso a internet llega a los hogares de la población. La conexión mediante
estos espacios públicos es relativamente limitada respecto a la libertad de las personas para
usarlas pues es un recurso compartido que se puede saturar, de la misma forma será relevante
mantener un buen mantenimiento de estos proyectos para que sus resultados no se comprometan.
En cambio, el acceso mediante conexiones privadas da a las personas un mayor dominio sobre
lo que pueden hacer y, por extensión, facilita un mayor desarrollo de habilidades digitales sin
dejar su hogar. Un ejemplo del impulso de la conectividad desde el sector privado es el caso de
Corea del Sur donde el gobierno aportó el capital semilla para el desarrollo de la infraestructura,
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y se adhirió a los mejores estándares mundiales en privatización, liberación del mercado y
políticas de competencia para crear un “ciclo virtuoso, iniciado por la competencia basada en la
instalación que tuvo un éxito notable” (Suh & Chen, 2008).
Por lo tanto, aún es necesario impulsar otras vías de conectividad en el país para superar
distintas y complejas barreras que limiten el desarrollo de los peruanos como ciudadanos
digitales y el provecho de acceder a los servicios digitales. Recursos como el Índice de la
Actividad Digital (InAD) en Perú (Neurometrics, s.f.) que detallan cómo es la actividad en
internet de la población pueden ser muy valiosos para hacer seguimiento de la evolución de la
conectividad y el desempeño de los ciudadanos conectados.
Servicios Digitales
Siendo la cobertura de internet la base para impulsar una transformación digital del Estado
eficiente capaz de expandir su presencia en todo el país, la óptima digitalización de los servicios
debe ser la siguiente prioridad. Este proceso requiere de una visión completa para desarrollar
varias dimensiones en paralelo pues es necesario enfocarse en el servicio y ver que no basta solo
con digitalizar. La pandemia de Covid-19 impulsó diversas propuestas digitales como la
telemedicina para no saturar los hospitales, o el desarrollo de la plataforma educativa “Aprendo
en casa” para que la educación pública continuará virtualmente. Lamentablemente no todos
estos esfuerzos han representado avances significativos concretos para la gobernanza digital
pues no han derivado en nuevos esfuerzos o han dejado de recibir un mantenimiento adecuado.
Esta inestabilidad en el avance de la digitalización es uno de los primeros obstáculos de este
proceso. Pero además de mantener una constancia en el mantenimiento se debe saber priorizar
los servicios más relevantes para hacer una digitalización progresiva pues apresurar este proceso
podría comprometer la eficiencia o funcionamiento de esos servicios desde un nivel técnico.
Como parte de la aspiración de “Perú Cercano” se utilizó ese criterio y se buscó priorizar los
100 servicios públicos que concentren el 80% de la demanda de ciudadanos y empresas. Según
la Agenda Digital al Bicentenario, “se ha logrado avanzar en la digitalización del 60% de los
servicios de orientación a la ciudadanía (que representan el 80% de los servicios públicos), el
60% de los servicios de una sola interacción y en 20% en los servicios más complejos” (PCM,
2021, p 32).
Página 28
Este enfoque para la digitalización centrado en la priorización de los servicios más
demandados llevó a que Perú mejore en diversos indicadores de servicios digitales como el de
e-government (ONU, 2022), mientras que el país subió en 2020 46 puestos en el indicador de
participación digital y 16 en el indicador de servicios digitales (Gestión, 2020). La mayor oferta
de servicios es un muy significativo avance para acercar los servicios digitales y la presencia
del Estado a toda la población. Es relevante que, para mejorar la eficiencia y transparencia, la
digitalización de los servicios pendientes aprenda de los procesos ya realizados y se sigan
criterios claros y bien definidos entre los equipos especializados encargados.
Sin embargo, tampoco se debe descuidar la supervisión y mantenimiento de los actuales
servicios digitalizados. Es importante destacar mientras existen plataformas como Gob.pe que
reúne distintas páginas con información relevante de las instituciones públicas y recibe constante
atención, existen páginas y plataformas que se encuentran incompletas, por ejemplo, botones
que no redireccionan a otras secciones con información adicional. Así como se mencionó con
medidas como “Aprendo en Casa”, el seguimiento y promoción de los servicios no puede ser
descuidado tras diseñarse la propuesta digital y dejarla en funcionamiento pues la
transformación digital no es un fenómeno aislado en un periodo fijo que responde a producto,
sino que es un proceso en constante evolución y adaptación (Calderón, 2020).
La Articulación y Conexión de los Servicios Públicos
Como se mencionó anteriormente, la transformación digital del aparato público es muy
compleja y no se puede limitar la digitalización a la implementación de canales digitales. El fin
último de la digitalización de procesos públicos es alcanzar la mayor eficiencia posible en pro
del desarrollo y bienestar de la población aprovechando los recursos tecnológicos disponibles y
así como estos han aumentado en capacidad, los servicios también deben aspirar a mayores
niveles de desempeño. Uno de los problemas menos discutidos en la transformación digital de
países en desarrollo como Perú es la falta de un enfoque único de diseño que estandarice el
procedimiento de digitalizar un servicio considerando más aspectos que la eficiencia a nivel
técnico. Así, para alcanzar esta eficiencia el diseño e implementación de los canales digitales
debe ser estratégico con miras a resultados óptimos en el largo plazo. Otros países incorporaron
en su proceso de digitalización “sistemas de diseño” para estandarizar y optimizar la
coordinación relacionada al diseño de su infraestructura digital. De la misma manera. Perú
debería optar por incorporar sistemas de diseño que faciliten la digitalización como el “diseño
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basado en la experiencia del usuario” (UX) que pone en el centro de las decisiones de diseño a
las capacidades, objetivos, intereses y futura experiencia de los usuarios, es decir, los ciudadanos
interesados en acceder a los servicios de la mejor forma posible (Linares, 2021). No incluir un
sistema de diseño no solo impide consolidar altos estándares técnicos y de diseño para estos
procesos, sino que dependerá de los equipos encargados considerar además del funcionamiento
técnico del servicio, definir varios aspectos de diseño que influyen la usabilidad de la página.
Por ejemplo, desde el apartado visual (colores, posición de los textos, ubicación de botones,
etc.) es relevante considerar en qué medida los criterios usados buscaron maximizar la
familiaridad de los usuarios con una plataforma.
Por otro lado, a diferencia de intentos pasados, los siguientes esfuerzos de la
transformación digital deberán priorizar la mayor articulación y sincronización posible de sus
canales digitales, incluso desde la gestión del capital humano involucrado. Al respecto, otro de
los obstáculos de la digitalización de servicios peruanos es que las propuestas digitales tienen
una complicada articulación pues, pese a las normativas para impulsar la transformación digital,
aspectos como la creación del rol de líder digital no han sido adecuadamente definidas. Este
puesto no consiste en una posición a tiempo completo ni de un nivel administrativamente alto
dentro de los ministerios, sino que ha sido asignado como una tarea adicional a diferentes
trabajadores de los ministerios (Calderón, 2021). La estandarización del personal enfocado en
la transformación digital permitirá mejorar la coordinación de múltiples de los aspectos
discutidos para mejorar la digitalización de servicios, incluyendo la articulación de las
plataformas.
Unificar las plataformas y sus datos será una ventaja estructural pues mejorará la
eficiencia de ciertos procesos vinculados entre sí, tanto para los usuarios como para los
encargados de gestionar esos canales. Por ejemplo, al solicitar digitalmente un empleo en una
entidad pública, sería mucho mejor sincronizar un único CV digital en lugar de solicitar armar
un perfil para la bolsa de trabajo de cada entidad por separado. Además, una estructura digital
uniforme facilitará la realización de mejoras o mantenimiento. Las normativas y regulaciones
poco detalladas respecto a los procedimientos para la transformación han llevado a que muchos
órganos del aparato público desarrollen de forma independiente plataformas para funciones
específicas que podrían no necesitar una nueva página, sino un espacio menor o ser agregada
como una nueva funcionalidad en otra ya creada (Calderón, 2021). Vale preguntarse: ¿cuántas
cuentas de plataformas públicas debe tener el ciudadano para poder aprovechar los servicios
públicos? Un proceso de digitalización óptimo implicará una buena articulación para reducir esa
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cantidad pues, a diferencia de una oficina presencial, los servicios pueden ser mucha más
unificados en un espacio digital.
Además de los cambios técnicos en los procesos, la digitalización también debe considerar
aspectos administrativos sobre la interpretación y procesamiento de los nuevos elementos
digitales. Por ejemplo, aunque actualmente en Perú ya se encuentra muy difundido el uso de
documentos electrónicos para la realización de trámites, no existe suficientes normativas que
garanticen la seguridad jurídica y autenticidad de ese tipo de documentos (Rioja & Celi, 2019).
Se debe encontrar un balance para la regulación normativa de estos procesos para ayudar en la
estandarización de su funcionamiento y diseño sin recaer en la tediosa burocracia.
Una Plataforma Unificada Basada en Datos
La eficiente digitalización de los servicios, la integración adecuada de la ciudadanía a la
sociedad digital y la articulación eficiente permitirá que el Estado logre su cometido y se
concrete como una plataforma de servicios. Similar a grandes empresas tecnológicas como
Google, la integración optima de las distintas ramas del Estado, sin mermar es su independencia
para obrar, permitirá a los ciudadanos acceder como usuarios a un abanico útil y variado de
servicios públicos. Como se mencionó, esta transición implicará una nueva evolución en la
relación de la población con el aparato público. Al consolidarse fuertemente en una unidad
digital siempre activa y a la disposición de sus usuarios, se requerirá cada vez menos
infraestructura tradicional como las grandes oficinas o centros de atención. Este funcionamiento
más allá de la presencialidad convertirá al Estado en un ente invisible, pero eficiente que
gestiona, trabaja y vela por el bienestar de la población y los recursos de la nación sin exponer
su estructura interna, sino los resultados de sus procesos (Linares, 2022a). De esta forma, el
Estado funcionará como herramienta digital accesible con soluciones eficientes para aquellas
necesidades que el sector privado no puede ofrecer, y para las entidades privadas, significará
una unidad integral con la que podrán conectarse y utilizar distintos recursos disponibles para
el desarrollo de proyectos o solución de problemas.
Un recurso muy valioso que reforzará las capacidades del nuevo Estado-plataforma y que
será también una de sus responsabilidades más importantes será la administración de los datos
que generen sus servicios y plataformas. Este es otra dimensión poco abordada en el proceso de
la digitalización de servicios y la transformación del aparato público pero la correcta gestión de
los datos representará en el futuro oportunidades de desarrollo significativas para un país.
Corrientes como el IoT y el BigData, junto con las nuevas capacidades de las computadoras,
Página 31
han incrementado enormemente el valor de disciplinas como el machine learning basadas en la
investigación con grandes cantidades datos convirtiendo ser científico de datos en el “trabajo
más sexy del siglo 21″ según Harvard Business Review (2011). La atención y monitoreo de los
distintos servicios articulados de la plataforma estatal generará una rica variedad de datos sobre
la población y sus experiencias en los servicios. De esta forma, el sector público jugará un papel
crítico en el desarrollo de big data pública. Como plataforma administradora de la información,
será responsable de identificar y garantizar un buen uso de ella que puede impulsar
significativamente el desarrollo de investigaciones y proyectos en sectores como la educación,
el cuidado del ambiente o la salud (Andreu-Pérez et al., 2015). Nuevamente, al integrar
adecuadamente a los agentes privados no sería obligatorio que el sector público realice o
administre las investigaciones, sino que permita el acceso a la información adecuada.
Esta nueva estructura futura exigirá que se impulsen lo más pronto posible medidas de
ciberseguridad para resguardar la estabilidad de los avances digitales en el largo plazo. En un
país como Perú, aunque la digitalización no esté del todo completada, comprometer los canales
públicos digitales existentes puede llevar a costos económicos significativos, así como afectar
la provisión de los servicios públicos. Además, otros ataques pueden llegar a comprometer la
integridad de la información almacenada o los sistemas enteros. Lamentablemente, Perú tiene
un historial que evidencia una significativa vulnerabilidad ante los ciberataques. En los últimos
15 años aproximadamente se han registrado desde ciberataques a páginas de entidades públicas
por organizaciones como Anonymous, errores de programación que expusieron información
privada de la población y hasta hackeos para robar grandes sumas de dinero en bonos de la
población (Linares, 2022b). Una plataforma de gobierno digital no es compatible con un nivel
tan alto de vulnerabilidad a ciberataques. Medidas y estrategias de ciberseguridad de las
instituciones, sistemas y usuarios son urgentes para asegurar la estabilidad y continuidad de los
servicios y la nueva infraestructura digital. Nuevamente, esto exige una adecuada coordinación
de personal especializado para el diseño de estándares altos en ciberseguridad.
Página 32
Conclusiones
El avance de los servicios digitales a nivel privado presenta una exigencia al Estado para
viabilizar de forma sencilla el acceso a la data personal y la creación de trámites online. Esta
situación generaría una gran oportunidad para el desarrollo de productos privados en beneficio
de los ciudadanos.
El internet y su expansión ha tenido un impacto multidimensionales que plantea además
la necesidad de que el sector público peruano se reestructure tecnológicamente para aprovechar
en corto plazo los nuevos avances, como el de la inteligencia artificial.
El Estado ha realizado importantes esfuerzos para aumentar la conectividad de la
población, pero aún deben impulsarse otras medidas como la usabilidad de sus productos y la
estabilidad de sus servicios. Más allá de la visión técnica de cómo digitalizar, se deben
considerar otros criterios para maximizar la utilidad de la propuesta creada, como el uso de
sistemas de diseños.
Finalmente, para superar los distintos obstáculos en este proceso y hacer que la rueda gire,
se debe incorporar talento con experiencia relevante, y sobre todo concreta, en despliegue de
productos digitales. Solo así, podremos recuperar algo del tiempo que le debemos a nuestro país.
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Página 36
EL NARCOTRÁFICO EN EL VRAEM, UNA
AMENAZA NATURALIZADA
DRUG TRAFFICKING IN THE VRAEM, A NATURALIZED
THREAT
PP 37-55
Miguel Ángel Gonzales Bojórquez
Ejército del Perú
magb14@hotmail.com
ORCID: https://orcid.org/0009-0004-6064-3769
Óscar Luis Calle Pérez
Ejército del Perú
ocallep@ejercito.mil.pe
ORCID: https://orcid.org/0009-0003-3645-2383
Rolando Enrique Campos Hashimoto
Ejército del Perú
litocaja@hotmail.com
ORCID: https://orcid.org/0009-0004-9979-7642
Manolo Eduardo Villagra
Ejército del Perú
29727085@caen.edu.pe
ORCID: https://orcid.org/0000-0001-9151-5058
Miguel Ángel Gonzales Bojórquez es General de División del Ejército del Perú, Magister en
Gestión Pública, Magister en Administración, Licenciado en Ciencias Militares, Diplomado de
Alta Dirección, Diplomado de Alta Dirección en Management; asimismo ha realizado el
Programa de Alta Dirección y Seguridad Nacional en el Centro de Altos Estudios Nacionales
(CAEN), y Programa de Derecho Internacional Humanitario con la Cruz Roja Internacional en
la Republica de Argelia. Es colaborador del Centro de Estudios Estratégicos del Ejercito
(CEEEP). Ha servido y realizado operaciones y acciones militares en el Valle de los ríos
Apurímac, Ene y Mantaro (VRAEM), en todos los grados de su carrera militar, y desde enero
del 2022, se desempeña como Comandante General del Comando Especial VRAEM.
Página 37
Óscar Luis Calle Pérez es General de Brigada del Ejército del Perú, Doctor en Administración,
Máster Especializado en Finanzas (EADA – España), Magister en Administración de Empresas
con mención en Dirección General, Magíster en Gestión Pública, Magister en Planeamiento
Estratégico y Toma de Decisiones, Licenciado en Ciencias Militares. Fue Delegado Alterno ante
la Junta Interamericana de Defensa y Consejero en Seguridad Hemisférica ante la Delegación
del Perú en la Organización de Estados Americanos - Washington DC, Comandante General de
la 33 Brigada de Infantería, Director de la Escuela de Infantería y Director de la Escuela de
Paracaidistas del Ejercito del Perú. Es colaborador del Centro de Estudios Estratégicos del
Ejercito (CEEEP). Actualmente se desempeña como Jefe Estado Mayor Conjunto del Comando
Especial VRAEM.
Rolando Enrique Campos Hashimoto es Coronel del Ejército del Perú, Magister en Ciencias de
la Educación, con estudios de Maestría en Seguridad y Defensa Nacional en el Centro de Altos
Estudios Nacionales (CAEN), Licenciado en Ciencias Militares, Diplomado en Administración
de Recursos Humanos, Diplomado en Gestión Pública y Diplomado en Contrataciones y
Adquisiciones con el Estado; asimismo, ha realizado el Programa de Comando y Estado Mayor
Conjunto en la Escuela Superior Conjunta de las Fuerzas Armadas (ESCOFFAA); ha servido y
realizado operaciones y acciones militares en el Valle de los ríos Apurímac, Ene y Mantaro
(VRAEM), en todos los grados de su carrera militar. Actualmente, desempeña labores
profesionales como C-3 (Jefe de operaciones) del Estado Mayor Conjunto del Comando
Especial VRAEM.
Manolo Eduardo Villagra es Teniente Coronel del Ejército del Perú, Magister en Ciencias
Militares con mención en Planeamiento Estratégico y Toma de Decisiones, Magister en Gestión
e Innovación Tecnológica, Magister en Ciencias de la Educación, Licenciado en Ciencias
Militares, Licenciado en Administración, Diplomado en Seguridad y Defensa Nacional y
Diplomado en Liderazgo y Planeamiento Estratégico, ha realizado el Programa de Comando y
Estado Mayor Conjunto en la Escuela Superior Conjunta de las Fuerzas Armadas
(ESCOFFAA); cursando el VII Doctorado en Desarrollo y Seguridad Estratégica en el Centro
de Altos Estudios Nacionales (CAEN). Es analista e investigador del Centro de Estudios
Estratégicos del Ejercito (CEEEP). Actualmente, desempeña labores profesionales en el C-3 /
Terrestre (Operaciones y Acciones Militares) del Estado Mayor Conjunto del Comando Especial
VRAEM.
Recibido: 11 Abr 23
Aceptado: 06 Jun 23
Publicado: 17 Jun 23
Página 38
Resumen
La interacción y dinámica social involucra un aprendizaje cultural que se genera por la relación
con los otros, lo que alimenta el imaginario colectivo. De esta manera en la zona del Valle de
los ríos Apurímac, Ene y Mantaro (VRAEM), debido a las diferentes experiencias sociales que
se han tenido que sobrellevar, actualmente, se puede identificar que desde el año 2000
aproximadamente se ha generado un proceso de naturalización del poblador con la actividad
ilícita del narcotráfico y se consolida en las prácticas sociales diarias. La influencia de las
instituciones sociales, la coacción a la que fueron sometidos por la presencia de Sendero
Luminoso (SL) los rezagos quedaron, la deficiente implementación de programas y proyectos
para la mejora de la calidad de vida de dicha zona, así como los grupos actuales vinculados al
Tráfico Ilícito de Drogas (TID), han sido los principales motivos que explican el actual escenario
en la región. El objetivo del presente artículo es analizar el contexto en el que se llevó a cabo el
proceso, así como el rol de una serie de actores que influyeron en el cambio de mentalidad del
poblador, abordando la problemática social como problema medular. Se empleó una
metodología de representación hermenéutica basado en fuentes de información bibliográfica,
además cuenta con los aportes y la experiencia de los autores, quienes al momento de su
elaboración se encuentran realizando estudios, apreciaciones y tareas de planeamiento para la
conducción de operaciones en el VRAEM.
Palabras claves: Naturalización, desarrollo nacional, imaginario colectivo, tejido
social, Tráfico Ilícito de Drogas.
Abstract
Social interaction and dynamics involve cultural learning that is generated by the
relationship with others, which feeds the collective imagination. In this way, in the area of the
Valley of the Apurímac, Ene and Mantaro rivers (VRAEM), due to the different social
experiences that have had to be endured, currently, it can be identified that since the year 2000
approximately a process has been generated of naturalization of the settler with the illicit activity
of drug trafficking and is consolidated in daily social practices. The influence of social
institutions, the coercion to which they were subjected by the presence of Sendero Luminoso
(SL) and the lags left behind by them, the deficient implementation of programs and projects to
improve the quality of life in said area, as well as the current groups linked to the Illicit Drug
Traffic (TID) have been the main reasons that explain the current scenario in the region. The
objective of this article is to analyze the context in which the process was carried out, as well as
the role of a series of actors that influenced the change of mentality of the settler, addressing
Página 39
social problems as a core problem. A hermeneutic representation methodology was used based
on sources of bibliographic information, it also has the contributions and experience of the
authors, who at the time of its elaboration are carrying out studies, appreciations and planning
tasks for the conduct of operations in the VRAEM
Keywords: Naturalization, national development, collective imagination, social fabric,
Illicit Drug Traffic.
Introducción
Una de las principales amenazas para el desarrollo de la nación, desde los años setenta,
ha sido el narcotráfico y se entiende como un proceso productivo y comercial de carácter ilícito.
Cabe indicar que es una forma de acumulación mercantil, lo cual ha generado un tipo de
criminalidad organizada (Simbron, 2020); ello socava los principios fundamentales en los que
se basa la sociedad y corrompe las instituciones, provocando inestabilidad social. Por ello,
debido a su naturaleza, han sido incorporados a la agenda de seguridad porque se entiende,
afectan a la seguridad de los Estados, las sociedades y los individuos (Collazos et al., 2022).
Entonces, el desarrollo de este tipo de actividades cuenta con un aspecto social, ya que su
dinámica económica de intercambio mercantil influye en la valorización que las personas tienen
respecto a los bienes.
En el país, Simbron (2020) señala que, “el Perú tiene 14 cuencas cocaleras que están
distribuidas en todo el territorio peruano (las plantaciones cocaleras son los puntos donde el
individuo realiza el mal uso de sustancias que pueden convertirse en el producto ilegal y no
autorizado)” (pp.7-8). Es decir, se han desarrollado sistemas comerciales para la producción, los
que demandan diversos puestos de trabajo y, de esta manera, incluyen a los ciudadanos que
viven cercanos a dichos circuitos. Chabat (1994) explicaba que con el narcotráfico se pueden
identificar fenómenos que se desarrollan paralelamente como es el caso de “a) producción y
distribución de drogas; b) tráfico internacional de dichos productos; c) consumo de drogas y d)
políticas de los estados de combate a las drogas” (p.98). Entonces, la dinámica del narcotráfico
tiene también una lectura social.
Página 40
En el Valle de los ríos Apurímac, Ene y Mantaro (VRAEM), el proceso histórico de
desarrollo estuvo ligado a la producción agropecuaria, siendo parte importante de la identidad
cultural de la población, productos como la caña de azúcar, café y hoja de coca, esta última con
mayor intensidad después de los sesenta y últimamente, desde los noventa, el cacao (Mendoza
y Leyva, 2017). Aunque muchos cultivos del área podrían estar asociados a la zona andina, esto
encuentra su explicación en los pobladores ayacuchanos del norte los quienes colonizaron las
tierras del VRAEM y la progresiva modernización (MIDIS, 2013), por la construcción de la
carretera a Tambo, pudieron dinamizar la actividad agrícola y el comercio de la región, esto
generó nuevos puestos de trabajo y más migrantes se sumaron hacia finales de los sesenta e
inicios de los setenta (Durand, 2005 como se citó en Mendoza y Leyva, 2017). Aunque este
escenario suena positivo, también significó que las comunidades nativas tuvieran que replegarse
hacia la zona de selva en los terrenos del valle del Ene. Sin embargo, para los comerciantes el
crecimiento había gestado la asociación de cooperativas, estas lamentablemente, debido a
dificultades financieras no superadas, se disolvieron y regresó a la práctica de los comerciantes
particulares (Mendoza y Leyva, 2017). Así, la presencia de Sendero Luminoso (SL) encontró
un escenario conveniente para ellos y de acuerdo con la CVR, se iniciaría “el periodo de mayor
violencia terrorista…” entre 1984 y 1985 (2003 como se citó en Mendoza y Leyva, 2017, p.40).
En este escenario es que, en las siguientes líneas se explicará la manera en que el narcotráfico
se convirtió en una amenaza que progresivamente se fue naturalizando en el VRAEM.
La Derrota Militar de Sendero Luminoso
La derrota de SL se realizó en el plano militar sin dejar de considerar los efectos de su
herencia en el sentido socioeconómico. En principio, Ríos (2018) y Santillán (2017) señalaban,
“el final del Partido Comunista Sendero Luminoso (PCP-SL), motivó a una atomización y
derivación del extinto grupo en subgrupos, células y corpúsculos como el Proseguir o Sendero
Rojo” (Niño, 2019, p.358). Dicho de otra manera, la caída del camarada Feliciano en el VRAEM
(1999) marca la derrota militar de este grupo terrorista frente al Estado peruano, aunque
erradicar su influencia entre la población sobre todo en las prácticas económicas y sociales
dependería de otros elementos por considerar y ello se forjaría dentro de la fase de transición a
la estabilidad.
Página 41
Se debe indicar la transición a la estabilidad de un país como una etapa significativa para
consolidar la institucionalidad del Estado y reforzar, de esta manera, el sentido de pertenencia e
identidad de la población con el territorio nacional. De acuerdo con Ruppert (s.f.), este momento
se entiende como “…[el] lapso de tiempo en donde la sociedad se empezará a civilizar,
proponiendo nuevos sistemas de ordenamiento para adaptarse al cambio basado en la
manipulación perfecta de los recursos…” (p.vii). En este mismo sentido, Ortiz y Devolder
(2016) también apuntan la importancia de esta etapa como parte del proceso social necesario y
por el cual los ciudadanos sienten la seguridad laboral y económica para desarrollarse en familia.
Dicho en otras palabras, durante la transición a la estabilidad en el territorio nacional afectado
por Sendero Luminoso se debieron realizar actividades de apoyo para el desarrollo social y
económico, ello hubiera fomentado en las personas el abandono de prácticas irregulares
realizadas también en la época en que SL estaba ahí.
Aunque se puede señalar que el cultivo de la hoja de coca es parte de las prácticas
culturales de la sociedad andina y originaria del Perú, y que, lamentablemente, el narcotráfico
también había tenido presencia, es importante subrayar que, en ambos casos, con la presencia
de Feliciano y Sendero Luminoso se aceleró su crecimiento y expansión (Comisión Permanente
de Historia del Ejército del Perú, 2012). Esto se debía a que las zonas de la Amazonia se
encontraban relativamente controladas, porque había una cantidad significativa de bases y la
respectiva militarización de toda la zona (Comisión Permanente de Historia del Ejército del
Perú, 2012). Entonces, la presencia del terrorismo tuvo un efecto negativo en estas zonas del
territorio nacional.
La normalización de las prácticas ilegales vinculadas al narcotráfico también depende
de cómo actúa la ciudadanía frente a ella. Lo planteado se establece en consideración del análisis
sociológico que señala, “el proyecto ilegal del narcotráfico, para asentar sus actividades en un
territorio determinado, necesita de la aceptación, la complicidad o la indiferencia social”
(Ovalle, 2010, p.103). De este modo, y desde el planteamiento de la transición de una campaña
a otra el Estado desde sus diferentes sectores, debió sostener la pacificación lograda por las
Fuerzas Militares (Soberón, s.f. y OTAN, 2020). Así, se hubiese logrado una transición
sostenida hacia la estabilidad, la paz y el desarrollo de la población. Sin embargo, la sucesión
de un escenario por otro no se realizó en esta lógica y afectó la institucionalidad nacional.
Página 42
En este punto se debe subrayar la emergencia del clan de los hermanos Quispe Palomino,
pues posterior a la captura de Feliciano dentro de lo que fuese Sendero Luminoso, hubo una
suma de desencuentros y distanciamientos entre facciones de dicho grupo terrorista y
desencadenó la separación de él (Pighi, 2015, 11 de agosto). En principio:
…desde 1999, los hermanos Víctor y Jorge Quispe Palomino controlan a estos
grupos armados que operan en el VRAEM. El general José Baella, jefe de la Dirección
contra el Terrorismo (Dircote) de la Policía peruana dice saber en qué zona se
esconden: el Vizcatán, en el sur del VRAEM, donde crecen árboles de hasta 50 metros
de altura y forman un mar interminable de copas verdes. (Pighi, 2015, 11 de agosto,
párr.6).
Ambos terroristas se consideraban los líderes, aunque Abimael Guzmán, el líder
fundador de SL, no los reconocía como tal, la ausencia de reconocimiento fue recíproca, pues
ellos tampoco aceptaron seguir a dicho personaje (León, 2021, 11 de setiembre). Este escenario
se originó en 1993, cuando Guzmán ofreció al gobierno de A. Fujimori un “acuerdo de paz” y
con ello, su organización se fragmentó (BBC, 2021, 26 de mayo). Así, una facción de SL, el
comité de Ayacucho, “…quedó al mando de Óscar Ramírez Durand, ‘camarada Feliciano’...”
(BBC, 2021, 26 de mayo); luego de su captura, fueron los hermanos Quispe Palomino, “Víctor,
más conocido como "camarada José", [secundado por] Jorge Quispe Palomino, "camarada Raúl"
y "Gabriel", los que quedaron [en su momento] bajo el control del VRAEM (BBC, 2021, 26 de
mayo, párr.7-8). La investigación de Gustavo Gorriti, periodista peruano, señala que ellos
fueron “…cuajados dirigentes” y que “se reorganizaron, [y] empezaron a decir que buscaban la
paz con la población civil, que se arrepentían de haber provocado tantas muertes, pero a la vez,
estaban mucho mejor armados" (BBC, 2021, 26 de mayo, párr.11). Todo como parte de una
muy bien orquestada estrategia en la que se incluía escuelas populares que tenían como fin el
adoctrinamiento de los más jóvenes y, desde hace algunos años, se autodenominan “Militarizado
Partido Comunista del Perú (MPCP)”, lo cual solo se puede leer como una táctica, que se podría
tildar de publicista, para que la sociedad no los vincule con SL (BBC, 2021, 26 de mayo).
Entonces, el MPCP estaría interesado en vincularse con la población desde la estrategia de
separarse de la sombra de SL. En este sentido, en la Figura 1, se puede observar cómo cambió
la perspectiva de los años noventa a las dos mil, la imagen se titula “La trilogía del equilibrio de
la guerra contraterrorista”.
Página 43
Figura 1
La trilogía del equilibrio de la guerra contraterrorista
X
=
=
X
(Hasta 1999) (Desde el 2000 hasta la actualidad)
= Si la población está en relaciones cordiales con nosotros, ganaremos la guerra.
X Si la población no tiene buena relación con el MPCP, ellos perderán la guerra.
* Viceversa en ambos casos.
Nota. Calle (2023, diapositiva 4).
En la Figura 1, compartida por el Jefe de Estado Mayor Conjunto del Comando Especial
VRAEM, General Óscar Calle Pérez (2023) se puede observar que para elaborar cualquier
estrategia militar dentro del territorio, se debe tenerse en cuenta a los tres protagonistas de la
guerra: El Estado (representado en sus FFOO), el Enemigo (MPCP) y la población. De esta
manera, los dos beligerantes harán todos los esfuerzos por tener la adhesión de la “población”
la que es una entidad viviente con sus propios intereses y objetivos.
El nuevo siglo XXI se inició con una serie de políticas sobre deslegitimización y
estigmatización de las FFAA. Por un lado, los acontecimientos políticos marcados por la caída
del régimen de los 90tas y las lamentables prácticas de corrupción; además, el debilitamiento en
la intención política que se había evidenciado en la zona del VRAEM después de la captura de
Feliciano, lo que implicó el repliegue de varias bases militares, las cuales eran las llamadas a
brindar la sostenibilidad a la estrategia integral que plantearía el Estado, acción que nunca llegó
Página 44
(Simbron, 2020). Todo ello impactó de manera negativa la perspectiva de los pobladores frente
a las FFAA.
Desde una perspectiva epistemológica es necesario reconocer cómo estos eventos y
circunstancias han influido en la forma en que la población percibe y se relaciona con las FFAA
en el VRAEM. Esto implica comprender los aspectos sociopolíticos, culturales y económicos
que moldean las actitudes y las percepciones de la población hacia las instituciones armadas.
Además, es crucial considerar cómo estos cambios en la percepción pueden afectar el éxito de
cualquier estrategia militar que se implemente en la región.
Por otro lado, pese a las promesas de desarrollo hechas por el gobierno, no se lograron
tangibilizar cambios importantes en esta zona, la presencia del Estado fue mínima (Simbron,
2020). Edgar Matienzo, en una entrevista a la BBC, explicaba que, “…en varias zonas las
comunidades locales quedan marginadas…las mismas comunidades no tienen cómo subsistir y
no les queda más opción que cultivar también la coca” (Cueto, 2021, p.24). Entonces, los
intentos de generación de cultivos PYMES y cultivos alternativos resultaron complejos por la
limitada voluntad y esfuerzo de los tres niveles de gobierno (Bermúdez, 2015), además de lo
agreste del terreno, el clima y por la costosa red vial necesaria para interconectar todos estos
centros poblados; entonces, les resultó más cómodo y provechoso comercializar la hoja de coca
in situ y participar en todo este proceso desde su cultivo, acopio, transformación en pozas de
maceración y comercialización de la droga como producto final; siendo las opciones más
rentables para los lugareños.
El Esfuerzo por la Paz y el Desarrollo del VRAEM
Desde el año 2000 se establecieron políticas públicas que lamentablemente no fueron
debidamente implementadas, ni se orientaron adecuadamente con una estrategia para la solución
a la problemática social que se vive en el VRAEM; vale decir, los gobiernos no brindaron las
condiciones de estabilidad para consolidar una debida institucionalidad de parte del Estado, no
se pudo proponer tangiblemente herramientas el progreso de la población. A partir del 2011, se
puede notar una verdadera intención política de querer enrumbar estas decisiones, acciones que
se materializaron en el DS N° 074-2012-PCM y se caracterizaban por adecuarse a una Estrategia
del Estado desde un enfoque multisectorial. Desde esta perspectiva, se declara de prioridad
nacional la problemática del VRAEM, creándose la Comisión Multisectorial para la
Pacificación y Desarrollo Económico Social en el Valle de los Ríos Apurímac, Ene y Mantaro
(CODEVRAEM) (Defensoría del Pueblo, 2022). De lo que se puede entender que las acciones
realizadas por el Estado, hasta ese momento, fueron en su mayor parte tímidas; no se quiso tocar
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el problema en sus verdaderas aristas sociales, entendiendo que ello debía ser un esfuerzo
sostenido y unificado. Luego, en el 2013, con el DS N° 077-2013-PCM, se aprueba el
“Programa de Intervención Multisectorial del Gobierno Central en los Valles de los Ríos
Apurímac, Ene y Mantaro (VRAEM), el Estado comienza a articular la mitigación de esta
problemática de manera integral.
El CODEVRAEM tuvo la firme intención de ser la cristalización del interés del Estado
para llegar a la población. Una muestra de ello fue lo señalado por el Congreso de la República
del Perú (s.f.) en ese momento:
“(…) se viene reforzando con la creación de ocho nuevos distritos y la instalación
de servicios públicos (construcción de 465 escuelas, instalación de 14 agencias del
Banco de la Nación, comisarías, etc.), la construcción de corredores económicos y la
reconversión de 1,300 hectáreas de hoja de coca por cultivos lícitos de cacao, café y piña,
entre otras acciones.” (párr.4).
Estas acciones buscaban lograr la sensación de seguridad, sostenibilidad, legalidad y paz
social que proporcione mejor calidad de vida e inclusión social a la población del VRAEM. Sin
embargo, habiendo pasado casi un cuarto de siglo de la derrota militar del PCP-SL, la población
dejó de ser el aliado fundamental de las Fuerzas del Orden a quienes ahora perciben como los
que están en la zona solamente para erradicar su principal fuente de ingreso; constituyéndose la
razón por la que el impacto de la intervención directa de las fuerzas del orden recaiga sobre las
familias enteras dedicadas a la siembra, cosecha y producción de drogas, y en menor escala
sobre los grandes y verdaderos generadores económicos del narcotráfico.
CODEVRAEM el Esfuerzo Mutilado
El 10 de agosto del 2016, el Premier de la Nación Fernando Zavala Lombardi dispuso
que la Comisión Nacional para el Desarrollo y Vida sin Drogas (DEVIDA), ejerza la secretaría
técnica del CODEVRAEM, la cual pasaba a adscribirse a DEVIDA, perdiendo a la vez toda
capacidad de liderazgo, articulación y unificación de esfuerzos a nivel multisectorial (PUDEP,
2017, 19 de julio). Sin embargo, al salir de la segunda reunión con sus ministros afirmó que:
"Creemos que hay determinados organismos y comisiones que deben estar directamente
relacionadas a ciertos ministerios, mejorando la eficiencia y eficacia del estado" (Gestión, 2016,
16 de agosto, párr.4). Lo que denoto absoluto desconocimiento sobre la misión, funciones y
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nivel de articulación de los diversos entes adscritos a la PCM, y cuáles requerían la jerarquía y
autoridad del ejecutivo para su correcto funcionamiento, como también ocurrió con la Secretaria
de Seguridad y Defensa Nacional (SEDENA), del Centro de Altos Estudios Nacionales
(CAEN), la Comisión Nacional de Bienes Incautados (CONABI), la Comisión Multisectorial
Permanente de Lucha contra la Tala Ilegal (CMLTI), la Comisión Ejecutiva Multisectorial
contra el Lavado de Activos y el Financiamiento del Terrorismo (CONTRALAFT) y la
Comisión Multisectorial para la Pacificación y Desarrollo Económico Social en la Zona del
Huallaga (CODEHUALLAGA).
La historia nacional ha evidenciado que, los gobiernos cuando toman el poder suelen
desbaratar las acciones o avances desarrollados por sus predecesores, lo que complejiza el
panorama, pues primero se debería apelar a una evaluación y, luego, recién establecer o tomar
las medidas que se requieran para que las reformas se logren. De esta manera, lamentablemente,
se pierde la continuidad de los esfuerzos desplegados (Oszlak, 2013). Esto se puede evidenciar
en lo ocurrido en el CODEVRAEM con las decisiones políticas tomadas, que, en el afán de
deslindar mayores responsabilidades en tan importante cartera, perjudicaron considerablemente,
causando un daño irreparable en los avances que dichos organismos habían realizado, para
resolver la problemática diversa para lo cual habían sido creados. Otro claro ejemplo es el caso
de DEVIDA que en los últimos años se cambiaron las prioridades, enfoques y estrategias,
afectando la correcta continuidad de la Política Nacional de Lucha contra las Drogas.
La Naturalización de los Ilícitos en el Imaginario de la Población
La presencia de grupos armados y el narcotráfico han generado una situación de
violencia y sensación de inseguridad que ha limitado el acceso de la población a servicios
básicos como la salud, la educación y la interconexión vial. Como señala el sociólogo Zygmunt
Bauman, "la exclusión social se da cuando un grupo social es impedido de participar en la vida
social en condiciones de igualdad" (Bauman, 2001, p.12). En el caso del VRAEM, la exclusión
social se ha manifestado en la falta de acceso a servicios básicos y en la limitación de las
oportunidades de desarrollo.
El Estado no supo hacer presencia en las zonas del VRAEM, lo que fue aprovechado por
los grupos terroristas replegados y que actualmente se dedican al Tráfico Ilícito de Drogas (TID).
Ellos amedrentaron a la población local para que no colaboren con las fuerzas del orden; este es
un punto fundamental, pues marca un antes y después en la parcialización del principal
protagonista de la anterior campaña de la guerra: “el Pueblo” quienes progresivamente y
tomando como ejemplo el modelo colombiano realizaron alianzas con el narcotráfico, para
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subvencionarse a cambio de brindarles zonas liberadas; viendo a esos remanentes armados como
los responsables en brindar seguridad a sus actividades de pan llevar (Soberón, s.f.). Es así,
como muta el denominado Militarizado Partido Comunista del Perú (MPCP), quienes
argumentaron su discrepancia ante los Acuerdos de Paz firmados por la cúpula histórica del PCP
-SL y decidieron continuar la lucha armada, que más que una organización guerrillera guiada
por dogmas ideológico-políticos es actualmente una organización armada que brinda seguridad
a todas las acciones del TID por medio de acciones terroristas (Villasante, 2018, 15 de junio).
Encontrándose, además, su participación en el control del tráfico Ilegal de Madera (TIM), del
cual también son sus gendarmes; de este modo, se consolidó un posición, narrativa y discurso
de rechazo al Estado y sus representantes y, al mismo tiempo, de apoyo al narcotráfico y demás
actividades ilícitas conexas.
Figura 2
Actividades de acopiamiento de hoja de coca
Nota. La figura muestra a integrantes de una familia durante la extracción
(cosecha) de hojas de coca en la zona del VRAEM. Fuente: El País (2012).
Además, en algunos sectores del VRAEM, existen importantes recursos naturales los
que han forjado diversas actividades económicas generando canon y recaudación fiscal. Sin
embargo, el desarrollo económico y social de la población local es limitado debido a la
corrupción e ineficiencia en la gestión de estos recursos y en muchos casos no son utilizados de
manera adecuada para financiar proyectos de desarrollo, debido a la malversación de fondos. A
esto se suma la presencia del narcotráfico como “amenaza porque involucra a la población
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económicamente activa en prácticas ilícitas, las cuales se pueden sumar a otras; de modo que
interrumpe el regular desarrollo de las siguientes generaciones”, (Eduardo, 28 de julio, 2022,
p.5). debido la instalación de una economía paralela que limita el crecimiento y progreso de las
actividades económicas legales. Por ello esta dependencia del narcotráfico y mal uso de los
recursos del Estado se ha internalizado en la mentalidad del poblador, impidiendo su
diversificación comercial y la capacidad de generar su propia capitalización para el desarrollo.
En el VRAEM, todos los problemas sociales parten del discurso que se establece dentro
de la dinámica de las interacciones del poblador y sus necesidades con el narcotráfico y sus
supuestos beneficios. En principio, a la luz de la propuesta sociológica de Foucault (1999a), se
puede inferir el apoyo al sembrío de la hoja de coca se ha naturalizado en tal grado que se ha
llegado a justificar en el imaginario colectivo de la población, que el narcotráfico está bien y es
lo normal, con esta manera de entender el mundo, se acepta de manera legítima dicha práctica.
Este razonamiento se trasmite por varios instrumentos sociales como: el lenguaje, la música, los
cultos religiosos, la generación de espacios, el trabajo, etc. (Foucault, 1999b).
Figura 3
Proceso de naturalización o normalización de una práctica cultural
Conversaciones e
intercambio de ideas
Naturalización
El narcotráfico
Observación de los más
o
como práctica
jóvenes a los adultos
normalización
económica y
Instituciones sociales que
del
social
invisibilizan el delito
narcotráfico
Ausencia de un discurso de
control
Nota. Adaptación de Foucault (1999b).
Entonces en la Figura 3 se representa como frente a la suma de prácticas “normales”
dentro de una cultura, surge un fenómeno novedoso que, mediante las diferentes formas de
discurso y sus expresiones, se instala como parte de una nueva “normalidad”. Una nueva
conciencia social (Campang, 2018). Es por ello actualmente la población lo identifica y
relaciona fácilmente con su vida diaria, incluido claro está, con los diversos fenómenos sociales
presentados y la constante globalización (Campang, 2018). Por ejemplo, el empleo de equipos
tecnológicos como los celulares para informarse o comunicarse respecto de esta serie de
actividades ilícitas. Escenario que ha afianzado la relación entre la ciudadanía y el narcotráfico.
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Los vacíos de poder político o representación del Estado como aliado para superar las
dificultades o problemas también influyeron en gran medida para el proceso de normalización.
Según Niño (2019):
La situación [del VRAEM] es una muestra de la capacidad de mutación y transformación
de la violencia y la seguridad en contextos asimétricos. La variable geográfica y las
condiciones geopolíticas son características esenciales para un análisis robusto alrededor
de los fenómenos. (p.12).
Por ejemplo, mencionar el activismo y nivel de participación social generada en la región por la
Federación de Productores Agrarios del Valle del Río Apurímac, Ene y Mantaro
(FEPAVRAEM), que según Durand (2005).
“…los principales debates y movilizaciones suscitadas en el VRAEM han tenido
a los cocaleros como protagonistas, enfrentados a los organismos estatales y ONG
operadoras de los programas de «Desarrollo Alternativo», reclamando la salida del valle
de los entes operadores, el cese de la erradicación de cultivos, entre otras
reivindicaciones”.
Esta dinámica organizativa y los recursos que la movilizan han impulsado un proceso de
construcción de una identidad, mapeo de antagonistas opuestos a sus intereses y socialización
del conflicto con un enfoque ideológicamente direccionado; peculiaridades convenientes de una
corriente social organizada en movimientos de base. En este contexto, se pregunta Durand
(2005). ¿Cómo se desarrolla la organización cocalera, con qué aliados y en qué oportunidades?,
¿cómo construyen su identidad?, ¿sobre la base de qué criterios definen adversarios? ¿qué
elementos caracterizan la interacción con la sociedad civil y el Estado? Por ello, la importancia
de analizar los procesos políticos sociales que se han experimentado en el VRAEM,
internalizando una identidad particular al resto del país.
Ello evidencia una serie de problemáticas sociales de responsabilidad única y
exclusivamente política, que fueron encargadas en su mayor responsabilidad a las FFAA, PNP
y Ministerio Público para su mitigación. Llevando estos el esfuerzo principal en esta parte de la
guerra (campaña política) en donde el principal objetivo del Estado peruano es recuperar la
adhesión y respaldo de la población (Foucault, 1999b). Entonces, la actual identidad cultural
formada en el VRAEM fue construida en socialización con los narcotraficantes y los ilícitos
fueron generalmente naturalizados (Clapham, 2016) entre ellos se pueden identificar el cultivar
coca para producir narcóticos, el asesinato por encargo, los ataques en contra de las fuerzas del
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orden, la proliferación de delitos conexos y la normalización que los docentes rechacen y
vapuleen al Estado en sus clases y bajo este aval social, esta identidad cultural y económica se
ha ido dinamizando, evolucionando y fortaleciendo.
Conclusiones
Las actuales organizaciones cocaleras son movimientos sin ideología definida, pero muy
radicales en sus acciones reactivas frente al Estado, especialmente en rechazo a la erradicación
forzosa del cultivo de la hoja de coca. Su objetivo fundamental es el reconocimiento de la
legalización del cultivo de hoja de coca, por lo que no se plantea una visión alternativa para el
desarrollo socioeconómico del VRAEM. Muchos de sus dirigentes están vinculados a partidos
y líderes políticos que mediante diversos mecanismos de socialización, se han esforzado por
naturalizar el narcotráfico y todos los aspectos vinculados con este ilícito. Lo que redunda en
resultados positivos para ellos, ya que, lamentablemente, en los lugares donde se cultiva hoja de
coca, existe el TID y se convierte en la única fuente de empleo para subsistir y mantener a las
familias.
El problema medular en el VRAEM es social y no militar, un proceso de naturalización
iniciado desde mediados del 2000, a la fecha, ha evidenciado avances significativos que
incluyen al TID como parte de la configuración de las actividades económicas y sociales que se
realizan en la comunidad. De modo que, el interés por erradicar dicha actividad ilícita deberá de
considerar el cambio de mentalidad del poblador en las zonas de influencia de las actividades
ilícitas en primera instancia. Implica un proceso generacional de largo aliento y sostenido por
varias administraciones gubernamentales, que evitarían que los escenarios mencionados en los
párrafos anteriores se acrecienten. Es prioritaria la decisión política para terminar con esta
problemática nacional, puesto que, de no hacerlo, la maduración de la simbiosis narcotráfico y
sus actores conexos tendrán un avance exponencial conjuntamente con otros delitos y/o
amenazas híbridas frente a las cuales, el Estado debe ofrecer respuestas y soluciones más
complejas.
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Agradecimientos y Reconocimientos
Los autores quieren expresar su más profundo agradecimiento a todos nuestros héroes,
que ofrendaron su vida en aras de la pacificación nacional en los Valles de los Ríos Apurímac,
Ene y Mantaro, a los valientes hombres y mujeres integrantes de las Fuerzas Armadas del Perú,
que han tenido el honor de servir en esta zona para garantizar nuestra seguridad y proteger
nuestra nación. Su dedicación, valentía y sacrificio no pasarán desapercibidos, son invaluables
y serán recordados por las generaciones venideras.
La presente investigación se generó en el fragor del análisis operacional en el constante
discernimiento de los antecedentes en los diversos ámbitos y problemáticas de esta zona, por lo
que agradecemos al personal militar de las FFAA integrante del Estado Mayor Conjunto del
Comando Especial VRAEM por todos sus aportes, recomendaciones y sugerencias. Estos
esfuerzos e iniciativas de la academia militar deben sumar para el desarrollo de investigaciones
al más alto nivel y que incluyan propuestas de construcción de un futuro próximo, siendo un
reto grande que se espera de nuestros tomadores de decisiones.
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AMAZONÍA, BIODIVERSIDAD, RÍOS
VOLADORES Y SEGURIDAD NACIONAL
AMAZONIA, BIODIVERSITY, FLYING RIVERS AND
NATIONAL SECURITY
PP 56-72
Rodrigo Arce Rojas
Universidad Ricardo Palma
rarcerojas@yahoo.es
ORCID: http://orcid.org/0000-0003-0007-7174
Doctor en Pensamiento Complejo, Magister Scientiae en Conservación de Recursos Forestales
e Ingeniero Forestal. Actualmente es docente en la Maestría de Ecología y Gestión Ambiental
de la Universidad Ricardo Palma en Lima, Perú. Consultor en I+D+i en el Instituto de
Investigaciones de la Amazonía Peruana y en el Colegio Andino del Centro de Estudios
Andinos Bartolomé de las Casas del Cusco.
Recibido: 04 May23
Aceptado: 05 Jun 23
Publicado: 17 Jun 23
Resumen
El presente artículo de revisión y reflexión trata de las complejas interrelaciones entre
Amazonía, biodiversidad, ríos voladores y seguridad nacional. El objetivo es sugerir a las
Fuerzas Armadas del Perú, tomando en cuenta su rol en la Seguridad Nacional, se involucre
proactivamente en la conservación de la Amazonía. Del desarrollo de la investigación se
concluye que el enfoque de Seguridad Humana como orientación de la Seguridad Nacional
invita a las Fuerzas Armadas del Perú a un activo involucramiento en la conservación de la
Amazonía, la lucha para revertir la pérdida de la biodiversidad y mitigar los efectos del cambio
climático. Existe una estrecha interrelación entre biodiversidad, los ciclos biogeoquímicos y
los ciclos hidrológicos por lo que la conservación de la Amazonía tiene un rol fundamental
para lograr los objetivos de bienestar de la población peruana e incluso a nivel continental y
global. En tal sentido las Fuerzas Armadas, a través de sus espacios de altos estudios tiene la
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oportunidad de contribuir al debate y la acción con énfasis en la sustentabilidad genuina y
profunda.
Palabras clave: Deforestación, geopolítica, gestión de riesgos, hidrología forestal,
Seguridad Humana
Abstract
This review and reflection article deals with the complex interrelationships between
Amazonia, biodiversity, flying rivers and national security. The objective is to suggest that the
Peruvian Armed Forces, taking into account their role in national security, proactively engage
in the conservation of the Amazon, the fight to reverse biodiversity loss and mitigate the effects
of climate change. There is a close interrelationship between biodiversity, biogeochemical
cycles and hydrological cycles, so the conservation of the Amazon has a fundamental role to
achieve the welfare objectives of the Peruvian population and even at a continental and global
level. In this sense, the Armed Forces, through their spaces of higher studies, have the
opportunity to contribute to debate and action with emphasis on genuine and deep
sustainability.
Keywords: Deforestation, geopolitics, risk management, forest hydrology, Human
Security
Introducción
La Amazonía es un complejo socio-ecológico que integra tanto la complejidad
ecológica como la complejidad sociocultural y económica. De un lado se presenta
convencionalmente como un gran potencial para el desarrollo y de otro lado como expresión
de los múltiples problemas de la sociedad nacional con la deforestación, la tala ilegal, la pérdida
de biodiversidad, el comercio y tráfico de la fauna silvestre, la contaminación, la afectación a
los derechos de los pueblos indígenas e incluso la débil protección de los Defensores
Ambientales, que pese a existir un marco de actuación para su protección, éste no se
implementa efectivamente por falta de recursos y de involucramiento activo de todos los
sectores concernidos.
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Aunque existen instituciones, normas, políticas, programas y proyectos que tratan del
desarrollo de la Amazonía y su conservación, los resultados están lejos de sustentar avances
significativos. La preocupante deforestación en la Amazonía con la consecuente pérdida de
biodiversidad y afectación a las poblaciones dan cuenta de ello. Las presiones tanto de un
modelo de desarrollo que ve a la Amazonía como una frontera de expansión económica como
de economías ilegales, aunado a la precarización del sistema político y el preocupante
incremento de la corrupción están provocando la alteración, fragmentación, pérdida y
degradación de la Amazonía. La deforestación se explica por factores directos como de factores
subyacentes y estructurales. Entre estos factores se mencionan la agricultura migratoria, la
minería ilegal, los cultivos de agroexportación, las carreteras mal planificadas, las políticas y
leyes que favorecen la conversión de los bosques a otros usos en nombre de un supuesto
desarrollo.
Existen múltiples instrumentos internacionales y nacionales que plantean la necesidad
de revertir los efectos del cambio climático y detener la pérdida de biodiversidad. Así, en el
Perú el Objetivo Nacional 2 del Plan Estratégico Nacional del Perú al 2050 (CEPLAN, 2022:
309) considera como reto la persistente gestión inadecuada del territorio y escasa valoración
de las potencialidades y de los intercambios sociales que se desarrollan en él. Reconoce como
mega tendencias la escasez de recursos naturales (pérdida de biodiversidad) y el cambio
climático y degradación ambiental. Señala, entre otras, las siguientes perspectivas nacionales:
Desaceleración de la pérdida de los bosques, mayor degradación de los ecosistemas, mayor
variabilidad de las temperaturas y precipitaciones, y mayor escasez hídrica. Por ello, plantea
gestionar adecuadamente los impactos en el medio ambiente por el cambio climático y otros
(CEPLAN, 2022: 317). Asimismo, el Plan Nacional del Ambiente al 2030 está orientada a “la
gestión sostenible de la naturaleza, la capacidad para hacer frente a los retos del cambio
climático y al desarrollo sostenible con empleo decente y en armonía con la naturaleza”
(MINAM, 2021: 141). A nivel internacional se cuentan con las propuestas de acción de los
Convenios sobre el Cambio Climático y los de Diversidad Biológica.
Actualmente la Seguridad Nacional ya no se reduce al campo de la Defensa Nacional,
sino que abarca todas las dimensiones de la seguridad humana en tanto se busca el bienestar de
la ciudadanía y se preocupa de todas aquellas situaciones que puedan afectar o dañar a los
ciudadanos de la Nación (Ministerio de Defensa, 2006, p. 62). Esta perspectiva amplia,
contemplada en el Sistema de Defensa Nacional, permite que las Fuerzas Armadas del Perú
pueden involucrarse en todos los temas que amenacen el bienestar de los ciudadanos, una de
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estas amenazas alude a la pérdida de la Amazonía, con la consecuente afectación de la
biodiversidad, los ríos voladores que son fundamentales en la seguridad hídrica nacional y el
bienestar de la población no sólo nacional sino también a nivel continental y global. El presente
artículo es una profundización de uno anterior relativo a los bosques y la seguridad nacional
(Arce, 2021a). Además, toma elementos de la discusión planteada por Portador (2020) sobre
los retos de la seguridad nacional frente al cambio climático y de Olaya (2021) que discute
sobre la geopolítica de la Amazonía.
Se propone entender la estrecha interrelación que tienen los bosques amazónicos de alta
complejidad biológica, geológica, hidrológica y sociocultural con los ríos voladores que
inciden en la seguridad nacional tomando en cuenta los elementos de la seguridad humana.
El presente artículo pretende llamar la atención de las Fuerzas Armadas del Perú para
que se involucren proactivamente en la buena gobernanza de la Amazonía, el cambio climático
y la pérdida de la biodiversidad como una manera de contribuir a la seguridad humana nacional.
Materiales y Método
En el presente artículo de revisión se planteó una metodología cualitativa, descriptiva e
interpretativa. Se tomó como referencia al ámbito peruano pero los aportes son proyectables a América
Latina. El tema es contemporáneo. Para el efecto se realizó búsquedas bibliográficas principalmente en
ProQuest, Redalyc y Google Académico. Las palabras clave de la búsqueda fueron biodiversidad, ríos
voladores, Seguridad Nacional, cambio climático, geopolítica. Ubicados los artículos correspondientes
se procedió a su revisión e interpretación para los fines del presente artículo.
El problema de investigación refiere al débil involucramiento de las Fuerzas Armadas
del Perú en la relación entre la pérdida de la Amazonía y la seguridad nacional. La pérdida de
la Amazonía tiene fuertes implicancias en la pérdida de biodiversidad, en la alteración de los
ciclos hidrológicos y en la lucha para hacer frente los impactos del cambio climático, además
de ser hogar de millones de peruanos y peruanas. Todos estos problemas son geoestratégicos
porque sus impactos tienen repercusión continental y global.
Consecuentemente la pregunta de investigación es ¿por qué las Fuerzas Armadas del
Perú deberían dedicar mayor atención a la conservación de la Amazonía?, a partir de la
pregunta general se derivan las siguientes preguntas específicas, ¿por qué la conservación de
la Amazonía es un asunto de Seguridad Nacional?, ¿por qué el cambio climático amenaza la
seguridad nacional?, ¿por qué la pérdida de los ríos voladores de la Amazonía afecta la
seguridad nacional?
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Resultados
La Crisis Civilizatoria y la Crisis Ambiental
Respecto a los límites del espacio de Seguridad para el Desarrollo Humano y los
espacios ambientales relevantes ya hemos superado 4 de los 9 umbrales ecológicos entre los
que se encuentran el cambio climático, la pérdida de biodiversidad, el cambio del uso del suelo
y la alteración de los patrones de los ciclos de Fósforo y Nitrógeno (Gligo et al., 2020). Como
se puede apreciar existe una estrecha interrelación entre el cambio climático, la deforestación,
el cambio de uso del suelo y la pérdida de diversidad biológica por lo que estos problemas
deben abordarse de manera integrada (Samaniego et al., 2022). Asimismo, hemos superado la
biocapacidad de la tierra. Según WWF (2020: 10) “Las últimas investigaciones indican que
nos estamos aproximando rápidamente al punto de no retorno, traspasado el cual nuestra mayor
selva tropical dejará de cumplir su función”. Un dato sorprendente es que ya la Amazonía ya
ha pasado de ser un sumidero a una fuente de carbono lo que quiere decir que emite más
carbono de lo que absorbe, lo que resulta contradictorio en la lucha contra el cambio climático
(Lai, 2022).
Según el IPBES (2019: 11-12) a nivel global el 75% de la superficie del planeta ha
sufrido alteraciones considerables, entre 2010 y 2015 se perdieron 32 millones de hectáreas de
bosques primarios o en recuperación, en promedio, alrededor del 25 % de las especies de
grupos de animales y plantas evaluados están amenazadas. La pérdida de biodiversidad afecta
el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible 2030 de las Naciones Unidas y la
Visión 2050 para la Diversidad Biológica IPBES (2019: 16). En el caso peruano en el periodo
2001-2021 se ha deforestado 2´774, 562 ha (GEOBOSQUES, 2023). Dourojeanni (2022: 248)
señala que en la Amazonía peruana ya se ha deforestado aproximadamente unos 9,6 millones
de hectáreas, de las cuales sólo 1,9 millones soportan cultivos y crianzas que producen cada
año, y el resto está subutilizado o abandonado y, en parte, degradado. La deforestación es un
problema complejo producto tanto de factores directos, como indirectos (estructurales y
subyacentes) en los que no sólo intervienen los que haciendo uso de hachas o motosierras
tumban los bosques, sino que también influyen las políticas, los programas y los proyectos mal
encaminados que consideran que más rentable es convertir los bosques a otros usos.
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Según el Reporte de Riesgos Globales que publica The World Economic Forum (2023:
6) entre los 10 riesgos contemplados para los próximos 10 años, 6 de ellos son de carácter
ambiental y estos son: i) Fracaso en la mitigación del cambio climático, ii) Fracaso de la
adaptación al cambio climático, iii) Desastres naturales y fenómenos meteorológicos extremos,
iv) Pérdida de biodiversidad y colapso de los ecosistemas, v) Crisis de recursos naturales, y vi)
Confrontación geoeconómica Incidentes de daños ambientales a gran escala. Como se puede
apreciar los riesgos son muy serios e involucran a todo el país, pero se incide en la Amazonía
por el importante papel que desempeñan los bosques.
A pesar de las amenazas globales que implican el cambio climático, la pérdida de
biodiversidad y las pandemias, factores todos que aluden a los ecosistemas naturales, en los
pilares de la paz positiva no aparece un componente ambiental (Institute for Economy % Peace,
2022). El Informe Hacer las paces con la naturaleza (PNUMA, 2021) da cuenta que el cambio
climático y la deforestación afecta la seguridad nacional en varias dimensiones de la seguridad
humana: seguridad climática, seguridad alimentaria, seguridad hídrica, entre otras.
La Importancia de la Conservación de la Amazonía y su Relación con la
Biodiversidad y los Ríos Voladores
Olaya (2021) ha puesto de manifiesto que el valor estratégico de la Amazonía no se ha
expresado en el reconocimiento explícito del Estado peruano de su valor geopolítico. A nivel
de la cuenca amazónica la Amazonía aparece como una cuenca de ocupación por lo que se hace
necesario cambiar la tendencia a una política que armonice conservación y desarrollo (Becker,
2019).
Riveros (2022) reconoce que el cambio climático afecta la seguridad humana por tanto
la seguridad nacional. Plantea por tanto una acción estratégica e integrada del Estado peruano.
Las conexiones entre el cambio climático y la seguridad se han expresado en la acción jurídica
internacional (Giles, 2016). Olaya (2021) reconoce el valor estratégico de la conservación de
bosques en el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible a nivel global y
consecuentemente también para el país.
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Las políticas de seguridad nacional deben estar orientadas a garantizar el Bienestar del
Estado y la nación (Zavaleta, 2021). En tal sentido, el Libro Blanco de la Defensa Nacional
reconoce como una de las amenazas a la seguridad nacional la depredación del medio ambiente.
Entre las nuevas amenazas se considera la trata de personas que en la Amazonía está vinculada
con actividades económicas como la minería ilegal (Bautista, 2021).
Los ríos voladores, llamados también ríos atmosféricos, están constituidos por el agua
evaporada del Océano Atlántico, a través de la bomba biótica de humedad, como por el agua
procedente de la evapotranspiración de la vegetación de la Amazonía en la que los árboles
desempeñan un rol fundamental (Forsberg, 2017). Según FAO (2023) “Hasta el 70 por ciento
de la humedad atmosférica generada en las superficies terrestres proviene de las plantas, lo que
tiene un impacto importante en la disponibilidad de agua en los paisajes.”
Se estima que cada uno de los grandes árboles de la Amazonía produce cada día unos
1000 litros de agua que es bombeado a la atmósfera. En conjunto los bosques contribuyen al
agua atmosférica con mayor volumen disponible en el río Amazonas. En este proceso los
vientos cumplen juegan un papel esencial al distribuir el agua en forma de lluvias tanto en la
vertiente oriental de los Andes como en parte de los países sudamericanos. De esta manera la
Amazonía con sus bosques interviene de manera sustantiva en el ciclo hidrológico a nivel
continental y global. Así los ríos voladores influyen en los patrones de lluvia de las regiones
central y sur de Sudamérica (Portador, 2020). El reconocimiento del aporte de los servicios
ecosistémicos para la seguridad humana le da otra dimensión al relacionamiento entre los seres
humanos y los bosques que desde el sector forestal había privilegiado fundamentalmente el
manejo forestal con fines madereros (Dourojeanni, 2019). La dramática disminución de los
servicios ecosistémicos de la Amazonía ya se traduce en importantes impactos en el bienestar
de la sociedad (Dourojeanni et al., 2021). Consecuentemente, conservar los bosques y sus
servicios ecosistémicos tienen una gran contribución a la seguridad humana (FAO, 2022).
Las selvas generan su propia lluvia producto de sus complejas interacciones físicas y
bióticas y reciben adicionalmente las lluvias procedentes de los ríos voladores. Toda esta
situación da cuenta del complejo entramado de fenómenos físicos y fenómenos biológicos y
ecológicos en el que se pueden reconocer las grandes interacciones que existen entre los Andes
y la Amazonía, la Amazonía y el Océano Atlántico, entre la fotosíntesis, la actividad radicular
de la vegetación, las relaciones simbióticas entre raíces y hongos una de cuyas expresiones
alude a la gran cantidad de lluvias en los bosques tropicales. Pese a la importancia estratégica
de los Bosques en la seguridad hídrica, además de otras contribuciones a la seguridad humana,
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la estamos perdiendo tanto producto de las necesidades humanas de poblaciones empobrecidas
como por la codicia de agentes económicos que reducen a los bosques como capital natural.
De esta manera estamos avanzando peligrosamente hacia la sabanización de la Amazonía.
Incluso en lugares tan alejados como en las cataratas de Iguazú ya se dejan sentir la disminución
de flujos de agua producto de la deforestación en la cuenca Amazónica.
La Gobernanza Transformativa de la Conservación de la Biodiversidad
Consciente de la grave situación de pérdida de la biodiversidad el Marco mundial
Kunming-Montreal de la diversidad biológica ha considerado la Visión de la Diversidad
Biológica para 2050 en el que se plantean objetivos vinculados a mantener, aumentar o
restablecer la integridad, la conectividad y la resiliencia de todos los ecosistemas; detener
significativamente la extinción inducida por los seres humanos, y el ritmo y el riesgo de la
extinción de todas las especies; incrementar la abundancia de las poblaciones silvestres
autóctonas a niveles saludables y resilientes. Asimismo, mantener la diversidad genética y el
potencial de adaptación de las especies silvestres y domesticadas salvaguardando su potencial
de adaptación (Conferencia de las Partes en el Convenio sobre la Diversidad Biológica, 2022).
Según Rosales et al., (2020) para alcanzar los objetivos de la visión para la diversidad
biológica al 2050 se requieren cambios transformadores drásticos que no estén dirigidos sólo a
atacar los factores directos de la deforestación y la perturbación, fragmentación y degradación
de otros ecosistemas naturales sino también a generar condiciones de buena gobernanza,
economías más ecológicas y en general a la reducción de las desigualdades.
Para abordar los retos de conservación de la biodiversidad de manera transformativa se
requiere una gobernanza que incorpore perspectiva multi e interdimensional, interescalar,
multitemporal y multiactoral (Catacora et al.. 2022: 13).
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Discusión
A nivel académico y de gestión pública somos herederos de una tradición cartesiana-
newtoniana de pensamiento que reduce la realidad a estancos disciplinarios de conocimientos
y la sectorización de la administración pública, aunque estos enfoques han tenido, tienen, y
seguirán teniendo importancia en la vida nacional, muestra su poca efectividad frente a
problemas complejos como el cambio climático, la deforestación, la pérdida de biodiversidad,
la minería ilegal, la tala ilegal, el narcotráfico, entre otros. Como problemas complejos, son
multidimensionales e interdimensionales, multitemporales y multiescalares y por lo tanto no
reductibles a fragmentos de la realidad. Aunque en el Perú existen múltiples formas de abordar
problemas transectoriales como comisiones, grupos de trabajo, grupos técnicos, entre otros,
tienen dificultades para abordar metodologías interdisciplinarias, transdisciplinarias y menos
aún las “indisciplinarias” que no se enfoca en temas si no en problemas de frontera, es decir
aquellos problemas que no pueden resolverse únicamente desde miradas disciplinarias. Es
entonces cuando la organización de la gestión pública en funciones y competencias, muy útiles
para organizar la administración, repercuten en la falta de involucramiento o débil
involucramiento de los sectores en temas que consideran que “no son de su competencia.”
Está fuertemente documentado la importancia de la conservación de la Amazonía para
el bienestar no sólo de las y los ciudadanos peruanos sino también a nivel continental, no
obstante, esta constatación científica no está suficientemente interiorizado en la ciudadanía en
general. Pero a nivel del propio Estado hay contradicciones porque de un lado están las
instancias que están orientadas a la conservación de la Amazonía y de otro lado las entidades
que están orientadas a generar desarrollo, muchas veces en directa contradicción a la
conservación de los ecosistemas amazónicos. El problema es que el paradigma de desarrollo
que está fuertemente centrado en el crecimiento infinito no duda en relegar a las
consideraciones ambientales y sociales porque se supone que sólo en la medida en que se tenga
éxito económico se podrá atender los aspectos sociales y ambientales. Este enfoque dominante
forma parte de una visión antropocéntrica y mercantilista de la naturaleza que prima
fuertemente en la institucionalidad nacional e internacional. Prueba de ello es que la naturaleza
ha sido reducida a recursos naturales o capital natural, en un esquema en el que toda la vida
está organizada en capitales (social, institucional, relacional, cognitivo, entre otros) y que
considera además que son sustituibles, esto es, si no es rentable entonces simplemente se
cambia de uso.
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No es que la pérdida de la biodiversidad sea un asunto que no nos incumbe. Sólo para
citar dos casos para dar cuenta de su extremada importancia para la vida humana. El primero
se refiere a la crisis de los polinizadores por la pérdida de hábitat y el uso de pesticidas (IPBES,
2016) el segundo se refiere a la pérdida de variedades de plantas y animales silvestres que están
afectando la agrobiodiversidad. En ambos casos se está hablando de afectación a la seguridad
y soberanía alimentaria no sólo del país sino de todo el mundo (Betancur, 2022). A ello hay
que sumarle el importante papel que desempeña el mantenimiento de la biodiversidad para
evitar el surgimiento de pandemias (Arce, 2021b).
Aunque de extrema importancia para la seguridad hídrica, y por tanto también con la
seguridad alimentaria, el rol que juegan los ríos voladores no ha sido suficientemente
interiorizado ni en la ciudadanía ni en las autoridades. Es necesario comprender el complejo
entramado entre sistemas biológicos, hidrológicos y geológicos para entender los procesos
ecológicos mediante los cuales los bosques son primero capaces de generar sus propias lluvias
y segundo su contribución a los ríos voladores a partir de la evapotranspiración, que en
conjunción con la evaporación del océano, se convierten en las necesarias lluvias para el país
y parte del continente sudamericano. No es que simplemente se cambie la vegetación natural
por otra si no que al afectar la composición y estructura de los bosques se altera los patrones
de generación de agua interna y la que se exporta a la atmósfera. Consecuentemente se afecta
los volúmenes de agua de los ríos voladores por lo tanto el patrón de lluvias. Es un asunto vital
que no se está entendiendo en toda su magnitud.
Los instrumentos e instituciones internacionales están reconociendo la necesidad de
hacer grandes transformaciones de todo orden para enfrentar los retos derivados del cambio
climático y la pérdida de biodiversidad, procesos ambos que se encuentran fuertemente
interrelacionados, no obstante lo que varía es la magnitud de las transformaciones propuestas
desde ligeros cambios que no resuelven los problemas de fondo hasta cambios fuertes
orientados a encontrar los caminos para un reencuentro con la naturaleza. Como ya se ha podido
apreciar, nos encontramos en una fuerte crisis civilizatoria cuya una de sus manifestaciones es
la dimensión ambiental, pero esto es una forma tradicional de enfocar el tema porque no hay
problema ambiental por separado; lo que hay son problemas socioecológicos entre los que se
entrelazan todos los aspectos de la realidad. Necesitamos, por tanto, pasar de una visión de
sustentabilidad superficial, que caracteriza al sistema económico peruano, a una sustentabilidad
fuerte y súper fuerte en el que lo social y lo ambiental no aparecen accesorios a lo económico,
sino que son realmente tomados en cuenta.
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Visto así, los enfoques más apropiados tienen que ver con los sistemas complejos
adaptativos que consideran las interacciones, interdependencias e “interdefinibilidades” entre
los diversos elementos o constituyentes tangibles e intangibles en una dinámica no lineal y
alejada del equilibrio. En esta perspectiva todos los sistemas son abiertos y se encuentran
anidados, es decir que un sistema se encuentra dentro de otro hasta llegar a todo el planeta,
incluso hasta nuestra galaxia porque la vida en la tierra está fuertemente influenciada por el
papel que juegan el sol y la luna.
Pero el hecho que las instituciones tengan únicamente fuerte énfasis en sus
competencias provoca que se produzcan aislamientos respecto a los grandes problemas de
frontera que se han señalado. Aunque esta actitud parece efectiva en el corto plazo, a la larga
no lo es como reiteradamente se ha demostrado cuando ocurren desastres llamados naturales,
aunque en realidad son antropogénicos. En esos casos queda demostrado que lo ganado en el
corto plazo se pierde frente a las necesidades de la rehabilitación y restauración. Se menciona
frecuentemente que la falta de previsión es una de las características de nuestro sistema
organizativo y político. De esta manera queda debilitada nuestra acción para gestionar el riesgo.
Actualmente la gestión del riesgo tiene equivalencia con la gestión del desarrollo y que uno no
es posible sin el otro.
Aunque el ser humano se siente como el ser superior que tiene toda la naturaleza a su
servicio, somos una especie más en la trama de la vida. Precisamente el hecho que tengamos
la racionalidad como uno de nuestros atributos más distintivos nos obliga a actuar con mayor
responsabilidad para con la naturaleza, de la cual nunca nos hemos separado, aunque se
pretenda. Ello implica ampliar la comunidad moral para incorporar no sólo a los humanos, que
debe ser inclusivo, sino también a otras expresiones de vida no humana. Debe señalarse que
actualmente hay cuestionamientos de la separación entre vida humana y no humana y por ello
se habla de más que humanos o los otros que humanos. Ello porque la distinción entre
naturaleza y cultura es artificial (Maldonado 2021, 2016). Así como artificial es la separación
entre ciencias naturales y ciencias sociales, entre ciencia y filosofía, entre ciencia y ética o
ciencia y estética. Existe una única realidad que (parte de) occidente llama Gaia y que (algunos)
pueblos indígenas llaman Pachamama. Con la irrupción de los derechos de la naturaleza en los
instrumentos internacionales cobra sentido ahora hablar de derechos bioculturales o una ética
biocultural que reconoce el entramado de la vida en todas sus manifestaciones.
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No es pues que la Amazonía esté alejada de los centros económicos de la costa, porque
en realidad existe fuerte vinculación entre la Amazonía y todos los habitantes del país (incluso
a nivel continental y global) a partir de las llamadas contribuciones de la naturaleza a las
personas, anteriormente llamadas servicios ecosistémicos. La destrucción de la Amazonía –y
de no hacer nada estamos camino a ello– afectará no sólo la economía nacional si no el
bienestar de las y los ciudadanos porque es importante considerar la conservación de la
Amazonía como un asunto de seguridad nacional (Arce, 2021b).
Somos un país fuertemente vinculado a los bosques más allá de la producción forestal
y su aporte a la economía nacional. El valor clave de los bosques del país se centra
fundamentalmente en los servicios ecosistémicos (llamados ahora contribuciones de la
naturaleza a las personas) a partir de las contribuciones materiales, no materiales y de
regulación. La pérdida de biodiversidad no sólo significa afectar las complejas tramas de
relaciones en los bosques sino también de grandes oportunidades para la seguridad y soberanía
alimentaria y para la seguridad de la salud a partir de productos nutracéuticos o llamados
también súper alimentos que tienen la capacidad de prevenir enfermedades cuando no fuente
para una industria farmacéutica.
El mantenimiento de los bosques tiene que ver también con la lucha frente al cambio
climático, pero lamentablemente lo que está pasando es que la destrucción de los bosques nos
está llevando a alterar los ciclos hidrológicos que se manifiestan en los ríos voladores que
alimentan la agricultura nacional y continental. El otro problema es que la destrucción de
bosques nos está llevando a un punto de no retorno a partir del cual empezará el proceso de
sabanización de la Amazonía. Todos estos grandes problemas, advertidos reiteradamente por
la comunidad científica nacional e internacional no están siendo tomados en cuenta en su real
magnitud. Por el contrario, actualmente existen varias iniciativas legislativas orientadas a
debilitar la legislación ambiental, forestal y los derechos de los pueblos indígenas. La
destrucción de la Amazonía pone en serio riesgo la seguridad nacional.
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Consecuentemente, es necesario que las Fuerzas Armadas del Perú, aprovechando los
espacios en los que participa formalmente como miembro de comisiones ligadas a la gestión
ambiental, forestal, de cambio climático y de biodiversidad y en los espacios que lidera desde
la Academia en torno a la seguridad nacional se involucre más activamente en la conservación
de la Amazonía y en la lucha contra los efectos del cambio climático. Su perspectiva de
seguridad nacional asociada a la seguridad humana le faculta esta participación con liderazgo,
complementando las acciones que por competencias corresponde a otros sectores. Ni la
Amazonía, ni la biodiversidad, ni la seguridad nacional se organizan naturalmente en sectores.
Somos los humanos los que hemos creado categorías y que actualmente es necesario superar
para intervenciones más sistémicas, sinérgicas y estratégicas.
Conclusiones
El enfoque de seguridad humana como orientación de la seguridad nacional sugiere a
las Fuerzas Armadas del Perú a un activo involucramiento en la conservación de la Amazonía,
la lucha para revertir la pérdida de la biodiversidad y mitigar los efectos del cambio climático.
Existe una estrecha interrelación entre biodiversidad, los ciclos biogeoquímicos y los ciclos
hidrológicos por lo que la conservación de la Amazonía tiene un rol fundamental para lograr
los objetivos de bienestar de la población peruana e incluso a nivel continental y global. En tal
sentido las Fuerzas Armadas a través de sus espacios de altos estudios tiene la oportunidad de
contribuir al debate y la acción para contribuir a una sustentabilidad genuina. El presente
artículo, desde una perspectiva de los sistemas complejos adaptativos, contribuye al
entendimiento que los sistemas naturales están acoplados a los sistemas sociales y por tanto la
destrucción de la Amazonía tiene grandes repercusiones a la seguridad nacional
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Página 72
EL CIERRE DE BRECHAS DE SERVICIOS
BÁSICOS DE INFRAESTRUCTURA, COMO
PARTE ACTIVA DE LA DEFENSA NACIONAL
CLOSING GAPS IN BASIC INFRASTRUCTURE SERVICES
AS AN ACTIVE PART OF NATIONAL DEFENSE
PP 73-99
Rubén Gómez Sánchez Soto
Universidad Nacional de Ingeniería – Perú
rgomezsanchez@uni.edu.pe
ORCID: https://orcid.org/0000-0001-7532-7604
Director Gerente de la empresa Ingeniería y Servicios Tecnológicos SAC; cursando estudios del
Doctorado en Políticas Públicas y Gestión del Estado CAEN. Profesor Principal de la
Universidad Nacional de Ingeniería 2023.
Recibido: 22 May 23
Aceptado: 05 Jun 23
Publicado: 27 Jun 23
Resumen
Gran parte de la Sociedad peruana no considera importante a la Seguridad y Defensa Nacional;
por lo que, es importante reflexionar sobre su interrelación con el desarrollo del país, la
integridad territorial, lograr el dominio y facilitar la gestión del territorio nacional. En las
condiciones actuales, las estrategias básicas que forman de la Defensa Nacional presentan: “un
rezago importante”. La propuesta del presente artículo, resulta clave, para poder mitigar una
gama de riesgos que se generan en las Zonas Fronterizas; tales como, población en disminución,
educación deficiente, salud en problemas, pobreza incrementada, migración creciente, baja
densidad poblacional, abandono de territorios, droga y mucho más; es decir, una gama muy
importante de problemas, que suman y torna de complejidad, las soluciones esperadas. Según
la investigación realizada se ha planteado la existencia de una relación entre la Seguridad y
Defensa Nacional con la Calidad de Vida en las zonas de fronteras, con la necesidad urgente de
cierre de brechas en las Zonas de Frontera. Estas necesidades críticas, en las zonas alejadas,
Página 73
necesitará de un importante plan de inversiones en infraestructura de transporte aéreo; para lo
que, se recomienda la adopción de contratos de gobierno a gobierno. Finalmente, es preciso que
los involucrados, públicos y privados, puedan asumir roles, ya que lo alejado de las zonas de
frontera, generaran una serie de riesgos que justificaran la implementación de acciones de
gobernanza adecuada y oportuna, centradas en recuperar a dichas zonas y generar la integración
de los pueblos fronterizos.
Palabras claves: Riesgos, Calidad de Vida, Integridad Territorial, Infraestructura de
transporte aéreo, Gobernanza
Abstract
A large part of Peruvian society does not consider National Security and Defense
important; Therefore, it is important to reflect on its interrelation with the development of the
country, territorial integrity, achieving dominance and facilitating the management of the
national territory. Under current conditions, the basic strategies that make up the National
Defense present: "an important lag". The proposal of this article is key, in order to mitigate a
range of risks that are generated in the Border Areas; such as, decreasing population, deficient
education, health problems, increased poverty, increasing migration, low population density,
abandonment of territories, drugs and much more; that is to say, a very important range of
problems, which add up and make the expected solutions more complex. According to the
investigation carried out, the existence of a relationship between National Security and Defense
with the Quality of Life in border areas has been raised, with the urgent need to close gaps in
Border Areas. These critical needs, in remote areas, will require a major investment plan in air
transport infrastructure; for which, the adoption of government to government contracts is
recommended. Finally, it is necessary for those involved, public and private, to be able to assume
roles, since distance from the border areas will generate a series of risks that justify the
implementation of appropriate and timely governance actions, focused on recovering said areas
and generate the integration of border towns.
Keywords: Risks, Quality of Life, Territorial Integrity, Air Transport Infrastructure,
Governance
Página 74
Introducción
El tema de investigación: “El cierre de brechas de servicios básicos de infraestructura,
como parte activa de la Defensa Nacional”, ha significado el desarrollo de un trabajo a nivel
exploratorio y la revisión de trabajos e investigaciones.
El interés buscado se centró en poder distinguir las relaciones entre las variables
involucradas; esta tarea, se inició con la revisión del estatus de Perú en el WEF 2019 índice
global de competitividad, de los datos obtenidos se identificó que los servicios de transporte
aéreo son deficientes. Seguidamente se revisó las brechas de acceso básico a servicios de
infraestructura, también se validó la relación entre inversiones en infraestructura y el
crecimiento económico. Los datos de Perú sobre sus brechas muestran que el transporte, es el
rubro más crítico, por su nivel de brechas no cerrada.
La revisión de una gama importantes de referencias sobre la Seguridad y Defensa
Nacional muestran que la población no tiene la información suficiente sobre su impacto en el
desarrollo, el cuidado de la integridad territorial y una gama mayor de información, resultados
y variables que no vienen siendo gestionadas apropiadamente por la falta de gobernanza.
El estatus de las Zonas de Frontera, la amplitud de problemas, deficiencias, y
muchísimas variables fuera de control, ponen en riesgo nuestra integridad territorial. Luego de
las investigaciones realizadas, se llegó a: La situación de las Zonas de Fronteras es muy
preocupante, no solo por los riesgos que representan para los ciudadanos, que viven en tales
zonas. Sino que la inadecuada gobernanza estaría afectando los principios básicos de la
Seguridad y Defensa Nacional. Este escenario podría afectar la integridad del territorio nacional.
Acorde con las búsquedas e investigaciones, se llegó a la propuesta: Definir políticas
públicas diseñadas a la medida y enfocadas a potenciar, fortalecer la infraestructura de transporte
aeronáutico. Esta infraestructura requiere ser orientada a generar los escenarios adecuados en
las Zonas de Frontera; por lo que, tendría que identificarse las ubicaciones, para lograr las
conexiones con las Zonas de Frontera.
Bajo esta premisa se podrá revertir la problemática descrita en un tiempo determinado.
Para promover, estas decisiones políticas y técnicas se recomienda replicar el Acuerdo Sobre
Transporte Aéreo Transfronterizo entre El Gobierno de la República del Perú y El Gobierno de
la República de Colombia, para todas las fronteras del Perú y sus países vecinos. De esta forma
se buscará la integración de los pueblos fronterizos.
Página 75
En la figura 1 se presenta el diseño de la investigación que facilito encontrar: Es
necesario invertir en infraestructura de transporte de rápida ejecución, y que pueda revertir el
estatus critico de las Zonas de Frontera, para garantizar la Integridad Territorial.
Por lo tanto, sería la infraestructura aérea, la más indicada; lo que, requiere de políticas
públicas claras, debido a que los criterios de rentabilidad económica no serían aplicables. Y
claramente se tendría que proceder al cierre de brechas en las Zonas de Frontera como parte
activa de la Seguridad y Defensa Nacional”.
Figura 1
Diseño de la investigación
INICIO
¿Existe relación entre el cierre
de brechas de servicios básicos
de Infraestructura y la Defensa Nacional?
¿Qué líneas de
investigación se requieren?
Situación de las
Seguridad y Defensa
Infraestructura
Crecimiento Económica
Fronteras
Nacional
Estatus Foro
¿Se requiere
¿Cuál es la problemática
El Estado tiene garantizada
Económico Mundial
invertir?
de las fronteras?
su soberanía, independencia
Perú 2019
e integridad territorial, el
estado constitucional de
Infraestructura
•
Baja influencia social y
derecho, la paz social y la
¿Inversión en
económica de paises
protección de sus intereses
infraestructura genera
¿Posición
vecinos
nacional
Crecimiento
•
Disparidades de
adecuada?
Económico?
infraestructura,
desarrollo económico y
calidad de vida
¿Esta garantizada su
¿Se requiere
•
Presencia de crimen
soberanía?
invertir?
¿Qué es primero la
organizado y actividad
Infraestructura?
ilícitas
•
Distritos con superficie
promedio mayor que el
¿Existe una
promedio nacional
prioridad de
¿Esta garantizada la
inversión?
integridad territorial?
¿O el crecimiento
económico?
INFRAESTRUCTURA
BASICA
•
¿Los Servicios
57% de viviendas no
cuentan con conexión
Básicas?
de agua
¿Esta garantizada la paz
¿Qué tipo de
•
80% viviendas no
social?
infraestructura
conexión de desagüe
¿La ubicación
requiere menos
geográfica es
tiempo?
EDUCACION
importante?
•
13% población no sabe
¿La sociedad tiene
leer ni escribir
conciencia de que la
Seguridad y Defensa es
tarea de todos?
¿Qué tipo de
¿Cuáles son las
SALUD
infraestructura
vulnerabilidad de la
•
5.5% numero de
médicos por 10,000
requiere menos
población?
¿La sociedad no percibe
habitantes
tiempo?
la relación Defensa
•
43% anemia en
Desarrollo?
menores de 3 años
¿Los ferrocarriles?
¿La pobreza?
COMUNICACION
¿Es necesario Plan
•
97% hogares no
Prospectivo para la
cuentan con internet
Seguridad y Defensa
Nacional?
¿Los aeropuertos?
¿Desastres
naturales?
¿La población esta
disminuyendo?
¿Las carreteras?
Riesgos país Zona de
Frontera
•
Aislamiento
•
Exclusión
•
Necesidad básicas
insatisfechas
Es necesario invertir en infraestructura de transporte de rápida ejecución y que pueda revertir el estatus critico de las Zonas de Frontera para garantizar la Integridad Territorial. Por lo
tanto, seria la infraestructura área la más indicada; lo que, requiere de políticas publicas claras, debido a que los criterios de rentabilidad económica no serían aplicables. Y claramente se
tendría que proceder al cierre de brechas en las Zonas de Frontera como parte activa de la Seguridad y Defensa Nacional.
FIN
Página 76
Materiales y métodos
Según (Lorenz, s.f.) en la etapa de los materiales y métodos, que constituye uno de los
núcleos de toda investigación, se enumeran los elementos e instrumentos empleados y se
describen al por menor los pasos efectuados en el experimento.
En la figura 1 se presentó el diseño de la investigación y a continuación se ha seguido
dicho diseño, para cada uno de los tópicos:
• Infraestructura
• Crecimiento Económico
• Situación de las fronteras
• Seguridad y Defensa Nacional
Infraestructura
Estatus Foro Económico Mundial Perú 2019
Según (WEF, 2019) en la figura 2 se presenta el estatus de Perú al 2019 en el Índice
Global de Competitividad Perú, ostenta el puesto 63 de 141 países, Singapur está en el puesto
1. Perú, en Infraestructura está en el puesto 88 (Singapur está en el puesto 1). De la figura 2
también se obtiene la puntación para: “Eficiencia de los servicios de transporte aéreo” el Perú
está en la posición 92, siendo Singapur el país que ostenta la posición 1.
Figura 2
Estatus de Perú sobre el Índice Global de Competitividad, según WEF (2019).
Nota. (WEF, 2019).
Página 77
Brechas en servicios básicos de infraestructura y prioridades para su cierre
Según (MEF, 2019) Plan Nacional de Infraestructura para la Competitividad las brechas
de acceso básico a infraestructura el Perú son las detalladas en la tabla 1. Las brechas para el
corto plazo y largo plazo, son expresadas en millones de soles.
Tabla 1:
Valor de la brecha de acceso básico a infraestructura (corto y largo plazo) (millones de soles)
N°
Sector
Brecha
Grupos de países de comparación (en amarillo se muestra
Brechas
de
corto plazo
el grupo de países seleccionados como comparador de
largo plazo
“Perú
largo plazo)
potencial”
Alianza del
Países
de
Países
OCDE 4/
Pacifico 1/
ingresos
asiáticos 3/
medios altos
e
ingresos
altos 2/
1.Agua
Urbano
317
1,960
789
554
1,950
24,245
Rural
5.702
17,507
14,292
15,055
22,295
2. Saneamiento
Urbano
--
3,792
927
-
8,606
71,544
-
Rural
28,819
45,669
42,247
76,986
62,938
3.
Móvil
12,151
12,863
12,728
32,680
13,992
20,377
Telecomunicac
iones
Banda
--
2,317
2,327
-
6,385
ancha
-
4. Transportes
Ferroca
20,430
46,124
286,971
-
305,923
160,958
rriles
-
Carrete
15,540
782
105,617
41,309
451,047
ras
Aeropu
--
--
--
-
4,254
ertos
-
Puertos
--
--
848
4,963
--
5.Electricidad
-
6,300
3,495
5,046
7,059
7,059
-
6.Educacion
Nivel
--
--
--
-
238
5,917
inicial
-
Página 78
Nivel
--
--
--
746
1,399
primari
o
Nivel
--
--
--
-
4,280
secund
-
ario
7.Salud
-
27,545
2,577
58,727
8,869
85,262
58,727
-
8.Hidráulico
-
6,679
--
14,625
2,766
7,142
14,625
-
Total, brecha a corto
117,183
Total, brecha a largo plazo
363,452
plazo
Nota. 1/ Países de la Alianza del Pacífico, sin incluir al Perú: Colombia, Chile y México. En el caso de
ferrocarriles, la comparación se realiza únicamente con Colombia y México debido a que, de manera
similar al Perú, el uso predominante de los ferrocarriles es de carga. 2/Incluye a todos los países
clasificados por el Banco Mundial como países de ingresos medios altos (upper middle-income) y a
países de ingreso altos con un PBI per cápita inferior a 20 578 dólares (ajustado por poder de paridad de
compra). 3/Mediana de los países asiáticos. Esto son: China, Indonesia, Japón, Corea del Sur, Malasia,
Filipinas, Singapur, Tailandia y Vietnam. 4/Mediana de los países OCDE.
Fuente: Universidad del Pacífico.
Los datos detallados y mostrados en la tabla 1 se han graficado en la figura 3. Obsérvese
como destaca, el rubro 4 “Transportes”. Según los datos, se tendría que proceder al cierre de
tales brechas, pero hay criterios que complican tales acciones; por ejemplo, la geografía del
Estado peruano, y lo alejado de las zonas de frontera. Este tema es de interés de la presente
investigación; por lo que, se requeriría analizar la situación en la Zonas de Frontera.
El rubro 4 transportes, es desagregado en: aeropuertos, carreteras, ferrocarriles, puertos,
considerando la problemática analizada en la presente investigación, habría que revisar varios
criterios para optar por dónde empezar. Según lo mostrado en la figura 1, hay interrogantes, que
serían motivo de análisis y a partir de lo cual, se podrían establecer prioridades de inversión para
el cierre de brechas.
Página 79
Según el análisis generado, por las preguntas detalladas en la figura 1 se llegaría a
establecer que: “la infraestructura aérea sería la de primera prioridad”. El sustento se orienta a
la necesidad de crecimiento económico para revertir la situación de la frontera, y lograr que la
ciudadanía comprenda, que la relación de Defensa Nacional y Desarrollo, es de alto impacto
para el país.
Figura 3
Valor de la brecha de acceso básico a infraestructura (corto y largo plazo) (millones de soles).
Nota. (MEF, 2019).
Página 80
Crecimiento económico
¿Se requiere invertir en infraestructura para generar crecimiento económico?
Según (CEPAL, Serie Recursos naturales e infraestructura, 2004) en la figura 3 se presenta el
modelo que explica la relación entre los beneficios de las inversiones en infraestructura y el
crecimiento económico. Es necesario revisar con detenimiento la ruta que explica dicha relación,
los pasos que se deducen del modelo, son: inversiones en infraestructura; éstas deben poner a
disposición los servicios de accesos a la red y otros; lo que a su vez generan beneficios primarios
en calidad y cantidad de servicios; luego de pasos intermedios se tiene como impacto “aumentos
de productividad y competitividad, y con esto finalmente, crecimiento económico.
Entonces, en la tabla 1 se presentan las brechas de acceso básico a infraestructura en el
corto y largo plazo y en la figura 3 se aprecia gráficamente las magnitudes de tales brechas. Y
la figura 4 detalla el modelo que sustenta que las inversiones en infraestructura generan
crecimiento económico, según (CEPAL, Serie Recursos naturales e infraestructura, 2004); por
lo tanto, se hace necesario que, el Perú delinee sus políticas públicas, para alcanzar crecimiento
económico, y de esta forma mejorar el escenario de futuro para sus ciudadanos.
Figura 4
Modelo para relacionar los beneficios de las inversiones en infraestructura y el crecimiento.
Nota. (CEPAL, Serie Recursos Naturales e Infraestructura, 2004).
Página 81
¿Qué tipo de infraestructura requiere menos tiempo de ejecución?
La magnitud de las brechas en servicios básicos de infraestructura en el Perú, ameritan
el análisis de los plazos de maduración de los proyectos, aunado a estos criterios también es
necesario evaluar el inicio de las actividades comerciales y potenciales impactos, una vez
concluidas tales obras. Según estos criterios, la infraestructura aérea seria la que podría estar en
operación comercial, en mejores condiciones de plazo. Y según la figura 1 podría permitir llegar
a las Zonas de Frontera.
¿Qué vulnerabilidades de la población, se requiere atender?
Según la información pública la ciudadanía viene siendo afectada por varios aspectos,
dentro de los cuales es notorio la pobreza, y las consecuencias de los desastres naturales, pero
todo esto se hace más complicado en las Zonas de Frontera; tal como, se explica líneas arriba.
Bajo este enfoque es necesario cambiar los puntos de vista para la toma de decisiones en cuanto
a inversión en infraestructura, se refiere, se tendría que analizar las zonas de frontera
prioritariamente. Esto se suma a los enfoques del Sistema y Defensa Nacional y los de la
sociedad en general.
Situación de las fronteras
¿Cuál es la problemática de las zonas de fronteras?
El ministro Carlos Chocano Burga, director de Desarrollo de Fronteras e Integración
Fronteriza del Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú, presentó el trabajo “Política
Nacional de Desarrollo e Integración Fronteriza Estrategias para la Defensa”. Los resultados
expuestos se presentan en la tabla 2 y son de alta procupacion, bajo cualquier concepto o
estrategia de análisis.
Según (Chocano B., Política Nacional de Desarrollo e Integración Fronteriza Estrategias
para la Defensa, 2019)
Página 82
Tabla 2.
Política Nacional de Desarrollo e Integración Fronteriza Estrategias para la Defensa
Vista 1:
¿Fronteras del
Perú y su aporte
potencial?
Vista 2:
Estatus y cifras de
las fronteras del
Perú.
Vista 3:
Problemática
de
las
zonas
de
frontera.
Página 83
Vista 4:
¿Cuál
es
la
composicion
y
datos
de
las
fronteras?
Vista 5:
¿Cuál
es
la
problematioca de
las fronteras?
Vista 6:
¿Cuál
es
la
problematioca de
las fronteras?
Vías terrestres
Página 84
Vista 7:
¿Cuál
es
la
problematioca de
las fronteras?
Dinámica
poblacional de las
Zonas de forntera
Vista 8:
Cifras de las cinco
(05) Zonas
Froterizas
Diferenciadas
Vista 9:
Política Nacional
de Desarrollo e
Integración
Fronterizos
• OE1:Desarrollo
Humano
• OE2:
Incorporación a la
Dinámica del
Desarrollo
Nacional
• OE3:
Integración de los
Página 85
Espacios de
Frontera
• OE4: Seguridad
y Defensa
Nacional
Vista 10:
Riesgos
país:
Atención
prioritaria
en
Áreas Críticas de
Frontera
• Aislamiento
• Exclusión
• Necesidades
básicas
insatisfechas
Nota. (Chocano B., Política Nacional de Desarrollo e Integración Fronteriza Estrategias para la
Defensa, 2019).
¿Qué ocurre con las brechas en servicios básicos de infraestructura, en las zonas
de frontera?
Según los datos sobre la brecha de servicios básicos de infraestructura de la Tabla 1 y la
exposición en las vistas 5, 6, 7, 8, 10, las cifras mostradas son altamente preocupantes y generan
escenarios; tales como: disminución de la población en las zonas de frontera y éstas condiciones
serían el clima apropiado para el inicio del crimen organizado. Y finalmente atentatorio hacia la
integridad territorial; por lo tanto, habría que priorizar las inversiones en cierre de brechas en
infraestructura y la pronta generación de operaciones comerciales, y fortalecer el intercambio
fronterizo; con la consiguiente, mejora de la calidad de vida de la población que vive en las
zonas de frontera.
Página 86
Política Nacional de Desarrollo e Integración Fronteriza Estrategias para la
Defensa
De la información de la Tabla 2 se extraen una serie de reflexiones, necesidades,
problemas; pero, debe remarcarse que el estatus, mostrado es una evidencia de la falta de
compromiso con el desarrollo fronterizo nacional, un atentado a la integridad territorial y las
definiciones de Seguridad y Defensa Nacional.
A manera de inventario se aprecian una amplia diversidad de situaciones generadas y
que, en su mayor parte, son graves problemas públicos:
a. Potencialidades de desarrollo a partir de las fronteras desaprovechadas
b. No percibir la amplitud territorial, la cantidad poblacional, el aporte al PBI,
número de departamentos de fronteras.
c. Gravedad y amplitud de la problemática de las zonas de frontera.
d. Importante número de peruanos y amplias extensiones desatendidas, una muy
baja densidad poblacional lo que agrava el problema de migración y afines.
e. Problemática grave: infraestructura básica, educación, salud, comunicación,
anemia en menores de 3 años.
f. Falta de comunicación terrestre en gran parte de las extensiones de frontera.
g. La población en zonas de fronteras está en franca disminución.
h. Carencias graves que atentan a la calidad de vida de la población, ubicadas en
zonas de frontera.
i. Riesgos críticos en área de frontera: Aislamiento, Exclusión y Necesidades básicas
insatisfechas.
Todos estos problemas requieren de atención prioritaria, ya que afectarían las políticas del
Sistema y Defensa Nacional, que impactan a la población que vive en zonas de frontera.
Página 87
Convenios Internacionales sobre Transporte Aéreo entre las Repúblicas de Perú y
Colombia
Es muy importante la existencia del Convenio Internacional entre las Repúblicas de Perú
y Colombia, según (Legales, 2013), acuerdo sobre transporte aéreo transfronterizo entre el
gobierno de la República del Perú y el gobierno de la República de Colombia.
Los gobiernos de la República del Perú y de la República de Colombia con la finalidad de
implementar diversas medidas que coadyuven al proceso de integración entre nuestros pueblos;
Teniendo en cuenta el interés de los habitantes de Iquitos, Leticia y de las demás ciudades y
pueblos comprendidos en la zona de la frontera peruano-colombiana, expresado por medio de
la Comisión de Vecindad e Integración; comprometidos a fortalecer la integración entre el Perú
y Colombia como un objetivo compartido para el beneficio de ambas naciones; convencidos que
la adopción de medidas para el desarrollo y la promoción del turismo, intercambio comercial y
cultural entre Iquitos y Leticia favorecerá el desarrollo y bienestar de dichas ciudades;
considerando lo estipulado en el Convenio de Cooperación Aduanera de 1938 y los avances
logrados hasta la fecha en el proceso de integración andina; luego de haberse realizado las
respectivas reuniones de consultas entre las autoridades aeronáuticas de ambos países los días
22 y 23 de marzo de 2001 en Lima y los días 25 y 26 de febrero de 2002 en Bogotá. De la misma
norma legal (Legales, 2013) se tiene:
Artículo 4. Para los efectos de este Acuerdo, las tarifas de transportes aéreo de pasajeros, carga
y correo se regularán por la legislación nacional de cada Parte. Asimismo, las tasas
aeroportuarias, los servicios de navegación aérea, los derechos de aterrizaje y despegue (o
derecho de aeródromo) y estacionamiento para el transporte aéreo transfronterizo serán iguales
a las domésticas.
Las condiciones y acuerdos pactados, ejemplo: Artículo 4 es evidente que pueden facilitar el
intercambio comercial y turístico en las zonas de frontera de Perú y Colombia, ya que las tarifas
serán reguladas por la legislación nacional y no la internacional. Por lo tanto, este es otro
sustento que sustentaría la priorización de la infraestructura de transporte aéreo. Es evidente,
que se tendría que trabajar a nivel de Relaciones Exteriores para ampliar este Convenio
Internacional con los otros países fronterizos de Perú.
Página 88
¿Hay riesgos con la integridad territorial en las zonas de frontera?
Según el análisis del estatus detallado en la tabla 1 si habría que considerarse la
existencia de riesgos potenciales con la integridad territorial; por lo que, la priorización de
acciones de inversiones y políticas, requerirían orientarse a cerrar brechas de servicios básicos
en las zonas de frontera.
Seguridad Nacional
Concepto de Seguridad Nacional
Según (Astudillo, 2017) el concepto de Seguridad Nacional es:
Situación en la que el Estado tiene garantizada su soberanía, independencia e integridad
territorial, el estado constitucional de derecho, la paz social y la protección de sus intereses
nacionales; y los derechos fundamentales de la persona, mediante la articulación de acciones de
defensa nacional, mantenimiento del orden interno y desarrollo nacional, que permitan hacer
frente a las amenazas, preocupaciones y desafíos, crear las condiciones propicias para el
bienestar general.
De acuerdo a la finalidad de la presente investigación, se debe destacar “…Situación en
la que el Estado tiene garantizada su soberanía, independencia e integridad territorial...”; esto
debido a que para garantizar la integridad territorial. El Estado peruano, debería hacerse
presente en todas sus fronteras y para esto se requieren los medios de transporte necesarios y
adecuados. De igual forma, según (Astudillo, 2017) señala el concepto de Defensa Nacional de
acuerdo al Libro Blanco de la Defensa Nacional del Perú (2005):
La Defensa Nacional es el conjunto de medidas, previsiones y acciones que el estado
genera, adopta y ejecuta en forma integral y permanente, se desarrolla en los ámbitos externo e
interno. Toda persona natural y jurídica está obligada a participar en la Defensa Nacional.
Por otro lado, según (Astudillo, 2017) señala el concepto formulado por la SEDENA en
el año 2014: conjunto de previsiones y acciones que el Estado genera y ejecuta permanentemente
para garantizar la soberanía, independencia, integridad territorial y la protección de los intereses
nacionales. Nuevamente esta definición toma en cuenta la: “integridad territorial y la
protección de los intereses nacionales”, surgen nuevamente las preguntas: ¿cómo?, ¿a qué
costo?, ¿con qué rapidez puede lograrse? y ¿qué política tendría que implementarse?
Página 89
Asimismo, según (Astudillo, 2017), quien indica que el CAEN formuló el concepto de
Defensa Nacional en el 2014: “La Defensa Nacional es el conjunto de previsiones, decisiones y
acciones que el gobierno genera y ejecuta permanentemente para lograr la Seguridad Nacional
y alcanzar sus objetivos, incluyendo su integridad, unidad, bienestar y la facultad de actuar con
autonomía en el ámbito interno, y libre de toda subordinación en el ámbito externo”.
Según (Astudillo, 2017) señala que el reglamento del Decreto Legislativo N° 1129 que
regula el Sistema de Defensa Nacional en su artículo 23° dice: la política de Seguridad y Defensa
Nacional proporciona lineamientos generales para estructurar, coordinar y armonizar los
esfuerzos del Estado para hacer frente a las amenazas, preocupaciones y desafíos a la Seguridad
Nacional”.
Según (Astudillo, 2017), se tiene:
En cuanto a las principales vulnerabilidades de Perú se indica que en el 2015 el 21,7%
de la población se encuentra en situación de pobreza y el 60,9% es susceptible de ser afectada
por posibles desastres naturales, en tal contexto los gastos en defensa que efectúa el país están
por debajo del promedio del resto de países de la región, a pesar del incremento evidenciado en
el último quinquenio.
Por lo expuesto, y considerando las magnitudes de las brechas en servicios básicos de
infraestructura, mostradas en la Figura 3 que comprenden cuatro (04) medios de transporte:
ferrocarriles, carreteras, aeropuertos y puertos, la reflexión motivo de análisis, sería:
¿Qué medio de transporte permitiría llegar a las fronteras del país, en la forma más rápida y
efectiva?, la respuesta seria la infraestructura aérea, es decir, aeropuertos.
Página 90
Enfoque holístico de la Seguridad Nacional
La definición presenta un diagnóstico complicado de Perú: pobreza (21,7% al 2015),
potenciales desastres naturales; lo que coloca, en la mesa de discusiones, el diseño de políticas
públicas adecuadas y oportunas.
Figura 5
Modelo de la estrategia de Seguridad Nacional.
Nota. (Astudillo, 2017).
La Figura 5 sustenta con claridad la necesidad de la aplicación del enfoque sistémico,
para lograr mitigar las amenazas que puedan significar problemas para el país. Ningún Sector
de Actividad Económico podría lograr resultados satisfactorios si actúa solo.
Según (MINDEF, Politica Nacional Multisectorial de Seguridad y Defensa Nacional al 2030
Resumen Ejecutivo, 2022) y como parte del diagnóstico se ha identificado una causa indirecta:
“Débil cultura de Seguridad Nacional en la población”, y el desarrollo es: El Plan Estratégico
de Desarrollo Nacional al 2021 “Bicentenario”, señala que la sociedad peruana no tiene una
adecuada conciencia de seguridad y considera a la defensa como una tarea exclusiva de las
Fuerzas Armadas.
Incluso, indica que la Defensa Nacional no es prioritaria y que no ven con claridad la relación
existente entre la Defensa y el Desarrollo. Por ello, establece que es necesario fortalecer el
Sistema de Seguridad Nacional (denominación actual Sistema de Defensa Nacional), teniendo
como base fundamental a la educación.
Página 91
Bases para el estudio prospectivo de la Seguridad y Defensa Nacional al 2030
El General del Ejército Walter E. Astudillo Chávez, en su Tesis Doctoral titulada: “El
diseño e implementación de una estrategia de Seguridad Nacional y el nivel de efectividad de la
respuesta del Estado Peruano ante las amenazas a la Seguridad Nacional”, plantea las bases para
Estudio Prospectivo de la Seguridad y Defensa Nacional al 2030; tales ideas se presentan.
El escenario actual y las tendencias presentadas en la Figura 6 se han tomado de (Astudillo Ch.
W. E., 2019).
Figura 6
Escenario actual y tendencias base de un estudio prospectivo de la Seguridad y Defensa
Nacional al 2030
Nota. (Astudillo Ch. W. , 2019).
Página 92
Tabla 3
Tendencias y sus impactos en cuatro (04) variables claves
impacto
integridad
brechas
crecimiento
fronteras
territorial
en
económico
infraestructura
Tendencia 1: Consolidación del
X
X
X
X
sistema multipolar y posicionamiento de
potencias regionales.
Tendencia 2: Aumento de la
X
X
X
X
demanda de alimentos, agua y energía
Tendencia 3: Incremento de la
X
X
X
X
cohesión e identidad nacional
Tendencia 4: Mayor presión
X
X
X
X
internacional para exigir el respeto a los
valores democráticos y los derechos
humanos
Tendencia 5: Las poblaciones
X
X
X
X
globales en crecimiento y envejecidas
empiezan a concentrarse masivamente en
las ciudades
Tendencia 6: Incremento de los
X
X
X
X
efectos del cambio climático
Tendencia
7:
Las
nuevas
X
X
X
X
tecnologías están cambiando la vida de las
personas
Tendencia 8: Los individuos
X
X
X
X
estarán progresivamente empoderados en
las sociedades globales
Tendencia
9:
crecimiento
X
X
X
X
económico sostenido y consolidación del
Perú en los mercados regionales y globales
Tendencia 10: expansión del
X
X
X
X
tráfico ilícito de drogas
Tendencia 11: persistencia del
X
X
X
X
terrorismo en áreas focales
Página 93
Tendencia 12: incremento del
X
X
X
X
crimen organizado y la delincuencia
común
Tendencia 13: se mantiene baja la
X
X
X
X
calidad de la educación
Tendencia 14: Incremento de
X
X
X
X
conflictos intraestatales de distinto origen
Nota. (Astudillo Ch. W. , 2019).
La Tabla 3 muestra las relaciones, entre las distintas tendencias con las cuatro (04)
variables claves, que sustentarían la definición de políticas públicas, relacionadas con las
variables elegidas: Impacto en las fronteras, integridad territorial, brechas en infraestructura, y
crecimiento económico. Y, además, presenta las primeras relaciones, por ejemplo, entre: brechas
en infraestructura e integridad territorial, el crecimiento económico e impacto en las zonas de
fronteras.
¿La Sociedad percibe la relación “Defensa y Desarrollo”?
La problemática expuesta y los estudios realizados sustentan la inexistencia de una
adecuada percepción de la sociedad peruana, sobre la relación entre Defensa y Desarrollo;
siendo preciso, desarrollar un plan de comunicación amplia, sostenido, ya que las evidencias
sostienen la existencia de dicha relación. Es claro que este plan de comunicación le
correspondería al Ejecutivo.
¿Es necesario un plan prospectivo para la Seguridad Nacional?
En vista del escenario actual se torna imprescindible el desarrollo de un plan prospectivo
para la seguridad y defensa nacional. Según (MINDEF, Politica Nacional Multisectorial de
Seguridad y Defensa Nacional al 2030 Resumen Ejecutivo, 2022):
El diseño y formulación de la PNMSDN 2030 ha seguido las consideraciones establecidas para
el desarrollo de las políticas nacionales, contenidas en el Decreto Supremo 029-2018-PCM y la
Guía de Políticas Nacionales, aprobada por la Resolución de la Presidencia del Consejo
Directivo del CEPLAN N° 00047-2018/CEPLAN/PCD.
Página 94
En la figura 7 se presenta el mapa mental desarrollado según los lineamientos detallados en
(MINDEF, Política Nacional Multisectorial de Seguridad y Defensa Nacional al 2030 Resumen
Ejecutivo, 2022) como parte del diagnóstico presentado.
Figura 7
Política Nacional Multisectorial de Seguridad y Defensa Nacional al 2030
Fuente: (MINDEF, Politica Nacional Multisectorial de Seguridad y Defensa Nacional al
2030 Resumen Ejecutivo, 2022)
Tabla 4
Política Nacional Multisectorial de Seguridad y Defensa Nacional al 2030.
Diagnóstico
Causas directas
Causas Indirectas
Política Nacional
Causa
directa
1:
1ra Causa Indirecta: Débil cultura de
Multisectorial de Seguridad
Fragilidad en las actividades de Seguridad Nacional en la población
y Defensa Nacional al 2030
la Defensa Nacional para la
2da
Causa
Indirecta:
protección de los Interés
Resumen Ejecutivo
Desestructuración sistémica del Sistema de
Nacionales
Defensa Nacional
(Diagnóstico)
3ra Causa Indirecta: Baja previsión y
concepción de acciones integrales
1ra
Causa
Indirecta:
Bajo
involucramiento de las autoridades
Causa Directa 2: Reducida
efectividad de la seguridad y
2da Causa Indirecta: Normatividad no
defensa
para
el
normal adecuada al contexto de la realidad
funcionamiento
de
la
3ra
Causa
Indirecta:
Limitados
institucionalidad
recursos institucionales
Página 95
Causa
Directa
3:
1ra Causa Indirecta: Tejido social en
Limitado desarrollo de los deterioro con énfasis en los más vulnerables
factores contribuyentes a la
2da Causa Indirecta: Insuficiente
Seguridad Nacional
protección del ambiente
3ra
Causa
Indirecta:
Limitados
recursos institucionales
Nota. (MINDEF, Politica Nacional Multisectorial de Seguridad y Defensa Nacional al 2030
Resumen Ejecutivo, 2022).
Resultados
Propuestas resultantes del análisis realizado
La investigación desarrollada permite identificar propuestas y el modelo mostrado en la Figura
8:
• Ante la magnitud de la brecha de acceso básico a los servicios de infraestructura, rubro
transporte (ver figura 3) es imprescindible iniciar el cierre de brechas por la zona de
fronteras.
• El estatus de las zonas de frontera, representa evidencia suficiente y una falta de
compromiso, no solo con la Seguridad Nacional; sino, además, que estarían generando
los escenarios que pone en riesgo la integridad territorial (ver tabla 2).
• El estatus del Perú según WEF (Foro Económico Mundial) 2021 coloca al Perú en el
puesto 63 del índice global de competitividad; pero, lamentablemente en el puesto 83 en
infraestructura. En la calidad del servicio de transporte aéreo Perú tiene la posición 92m
estando Singapur en el puerto 1 (ver figura 2).
• Según (CEPAL, Serie Recursos Naturales e Infraestructura, 2004) las inversiones en
infraestructura generan “crecimiento económico”, siendo urgente generar estas
condiciones para las zonas de frontera (ver figura 4).
• Según el modelo mostrado en la figura 5, no es suficiente que un determinado sector de
actividad económica, implemente políticas públicas; se requiere un manejo holístico de
las amenazas, y por tanto el diseño de estas políticas públicas, requieren incorporar tales
criterios.
• Hay una falta de claridad sobre la relación Seguridad Nacional con la calidad de vida en
las zonas de frontera.
Página 96
Figura 8
Modelo de la problemática analizada.
por lo expuesto, se considera de suma urgencia definir políticas públicas diseñadas a la
medida, y enfocadas a potenciar, fortalecer la infraestructura de transporte aeronáutico. esta
infraestructura requeriría ubicarse en las zonas de frontera; por lo que, debería identificarse las
ubicaciones de los potenciales aeropuertos, y lograr las conexiones de las zonas de frontera.
bajo esta premisa se podrá revertir la problemática descrita, en un tiempo determinado. para
promover, aún más, estas decisiones políticas y técnicas, se recomienda replicar el Acuerdo
sobre Transporte Aéreo Transfronterizo entre el gobierno de la República del Perú y el gobierno
de la República de Colombia, en todas las fronteras del Perú con sus países vecinos.
Relación Seguridad Nacional con la calidad de vida en zonas fronterizas
De acuerdo con las investigaciones realizadas, sobre la diversidad de variables
analizadas, es posible establecer una relación entre la Seguridad Nacional con la calidad de vida
en las zonas de frontera; por lo que, sería urgente cerrar brechas en las zonas de frontera. Los
datos de la tabla 4 son evidencias objetivas que sustentan tal relación.
Por lo tanto, el Estado peruano requiere enfocar y definir claras políticas públicas para poder
dar solución a tal problemática.
Página 97
Discusión
El dilema resultante de la problemática identificada, podrían generar algunas
confusiones, sobre el orden de las acciones, decisiones y diseño e implementaciones de las
políticas públicas; pero lo que, si está claro, es la imperiosa necesidad de iniciar en forma
prioritaria, el cierre de brechas de servicios básicos en infraestructura en las Zonas de Frontera.
Lo alejado de las Zonas de Frontera sustentará el establecimiento, como primera acción a las
inversiones en infraestructura para transporte aéreo, como medio de llegar estas zonas alejadas.
Pero, según se señaló, se requiere fortalecer las decisiones, como, la definida por “Los
Gobiernos de la República del Perú y de la República de Colombia con la finalidad de
implementar diversas medidas que coadyuven al proceso de integración entre nuestros
pueblos”.
Se requiere iniciar negociaciones con todos los países de frontera del Perú, para firmar convenios
internacionales similares. Esto permitirá incrementar las respuestas a los riesgos que representan
las zonas de frontera al momento.
Conclusiones
La situación de las zonas de fronteras es preocupante, no solo por los riesgos que
representan para los ciudadanos que viven en tales zonas. También se estaría afectando, los
principios básicos de la Seguridad Nacional y este escenario podría afectar la integridad del
territorio nacional.
Los resultados obtenidos, sustentan la necesidad de iniciar planes orientados a cerrar las brechas
de servicio básicos de infraestructura, en las zonas de frontera, preferentemente. Y también se
requiere la integración de los “pueblos fronterizos”; por lo que, se requiere replicar el Acuerdo
sobre Transporte Aéreo Transfronterizo entre el gobierno de la República del Perú y el gobierno
de la República de Colombia, para todas las fronteras del Perú y sus países vecinos. Esta
potencial sinergia, necesitará de inversiones, para un importante número de proyectos de
infraestructura de transporte aéreo importantes; por lo que, se recomendaría evaluar la
aplicación de los contratos de gobierno a gobierno que dio éxito a los Juegos Panamericanos
2019.
Las investigaciones desarrolladas permiten dilucidar una relación entre la seguridad y
defensa nacional con la calidad de vida en las zonas de frontera y también con la necesidad
urgente de cierre de brechas en las zonas de frontera. Los datos de la tabla 1 y 4 son evidencias
objetivas que sustentan tal relación.
Página 98
Las inversiones que se generarían en las zonas de frontera, requieren ser acompañadas de
estrategias que logren los mayores impactos en dichas zonas del territorio nacional.
Referencias
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seguridad estratégica. Lima: CAEN.
Astudillo Ch., W. E. (2019). El diseño e implementación de una estrategia de Seguridad
Nacional y el nivel de efectividad de la respuesta del Estado Peruano ante las amenazas
a la Seguridad Nacional. Lima.
Astudillo, C. (2017). Un Ensayo sobre la Seguridad y la Defensa en el Perú, Nuevas Amenazas,
Nuevos Roles. Lima.
CEPAL. (2004). Serie Recursos naturales e infraestructura. CEPAL.
CEPAL. (2004). Serie Recursos Naturales e Infraestructura. Santiago de Chile: CEPAL.
Chocano B., C. (2019). Política Nacional de Desarrollo e Integración Fronteriza Estrategias para
la Defensa. Lima.
Chocano B., C. (s.f.). Política Nacional de Desarrollo e Integración Fronterizo-Estrategias para
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Legales, N. (2013). Convenios Internacionales. En M. d. Exteriores, Normas Legales (págs.
492948-492949). El Peruano.
Lorenz,
K.
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Konrad
Lorenz
Fundación
Universitaria.
https://www.konradlorenz.edu.co/blog/4-el-articulo-cientifico-materiales-y-metodos/
MEF. (2019). Plan Nacional de Infraestructura para la Competitividad. Lima: MEF.
MINDEF. (2022). Politica Nacional Multisectorial de Seguridad y Defensa Nacional al 2030
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Resumen Ejecutivo. Lima: MINDEF.
WEF. (2019). The Global Competitiveness Report 2019. Suiza: WEF.
Página 99
EL VRAEM: PROPUESTA DE ESTRATEGIA
PARA LA MITIGACIÓN DE AMENAZAS
THE VRAEM: STRATEGY PROPOSAL FOR THE
MITIGATION OF THREATS
PP 100-117
Manolo Eduardo Villagra
Ejército del Perú
29727085@caen.edu.pe
ORCID: https://orcid.org/0000-0001-9151-5058
Teniente Coronel del Ejército del Perú; Magister en Ciencias Militares con mención en
Planeamiento Estratégico y Toma de Decisiones; Magister en Gestión e Innovación
Tecnológica, Magister en Ciencias de la Educación; Licenciado en Ciencias Militares;
Licenciado en Administración; Diplomado en Seguridad y Defensa Nacional y Diplomado en
Liderazgo y Planeamiento Estratégico; cursa el Doctorado en Desarrollo y Seguridad
Estratégica en el Centro de Altos Estudios Nacionales CAEN-EPG; analista e investigador del
Centro de Estudios Estratégicos del Ejercito (CEEEP) y desempeña labores profesionales en el
C-3/Terrestre del Estado Mayor Conjunto del Comando Especial VRAEM.
Recibido: 11 Abr 23
Aceptado: 06 Jun 23
Publicado: 17 Jun 23
Resumen
En el último par de siglos, uno de los problemas sociales más significativos que han enfrentado
los Estados son el narcotráfico y las actividades ilícitas del cual derivan. Los escenarios de esta
problemática, cuyas estadísticas lo demuestran, son aquellos Estados donde no se cuenta con la
debida articulación y esfuerzo. En el Perú, las regiones comprendidas entre los Valles de los ríos
Apurímac, Ene y Mantaro (VRAEM), son un caso a señalar como planteamiento. Este abandono
o presencia limitada ha sido tan grave, al punto social de “naturalización” o “normalización” de
las actividades ligadas al narcotráfico como una diligencia económica de la cual pueden
Página 100
depender familias enteras. Frente a ello, el Estado deberá actuar de manera más comprometida
y fáctica, de allí que se haga necesaria una propuesta multisectorial de las instituciones del
Estado para frenar y enfrentar dicha amenaza. Este análisis presenta la problemática y sus
efectos; luego se propone una solución pensada desde la experiencia profesional de los
investigadores que actualmente se encuentran prestando servicio en el VRAEM. El objetivo
principal es garantizar la seguridad multidimensional a la población.
Palabras claves: Objetivos nacionales, desarrollo nacional, planeamiento estratégico, proceso
educativo, identificación nacional.
Abstract
In the last couple of centuries, one of the most significant social problems that States have faced
is drug trafficking and the illegal activities from which they derive. The scenarios of this
problem, whose statistics show it, are those States where there is no proper articulation and
effort. In Peru, the regions between the Valleys of the Apurímac, Ene and Mantaro rivers
(VRAEM), are a case to point out as an approach. This abandonment or limited presence has
been so serious, to the point of social "naturalization" or "normalization" of activities linked to
drug trafficking as an economic diligence on which entire families can depend. Faced with this,
the State must act in a more committed and factual manner, hence the need for a multisectoral
proposal from State institutions to curb and face this threat. This analysis presents the problem
and its effects; then a solution thought from the professional experience of the researchers who
are currently serving at the VRAEM is proposed. The main objective is to guarantee
multidimensional security for the population.
Keywords: National objectives, national development, strategic planning, educational process,
national identification.
Página 101
Introducción
El abandono del Estado a las áreas geográficas donde se cultiva la hoja de coca, es la
causa más importante de la intensificación del Tráfico Ilícito de Drogas (TID) y otros delitos
conexos. La naturalización de este tipo de prácticas en las actividades socioeconómico-
culturales de la población han generado un proceso de aceptación social. Es así, que en los
últimos años el crecimiento del desarrollo humano en el VRAEM ha sido negativo (Congreso
de la República, 2021), por la inacción, deficiencia en la implementación y aplicación de
políticas públicas que permitieron las crecientes brechas económicas y problemáticas sociales
de responsabilidad política.
Las falencias más significativas de los funcionarios cuyo intento es fomentar políticas
para el VRAEM es primero, su desconocimiento de la zona; segundo, la falta de experticia en
la coordinación multisectorial, ello imposibilita hacer tangible las buenas intenciones desde la
capital; y tercero, la escasa permanencia de tiempo en un cargo público, lo cual no brinda la
continuidad ni sostenibilidad a la gestión. Por ello el asesoramiento, recomendaciones y
sugerencias tecnócratas pierden validez cuando los planes y proyectos de dichas políticas no se
logran implementar correctamente, o simplemente no se canalizan en una adecuada estrategia.
Sumado a ello, la actitud de cada gobierno entrante hacia políticas establecidas
anteriormente. Rechazan el trabajo y generan cambios sin una evaluación de impacto hacia
resultados. Esta manera de proceder trae consigo incertidumbre y desconocimiento del problema
en su real magnitud. Otro reto por superar es la inercia e inepcia gubernamental que agranda la
fractura social en esta región. Desde el 2016 los decisores políticos por ignorancia, frivolidad,
parámetros ideológicos o por ingenuidad, asumieron en sus laudos, objetivos poco realistas y
nada concordantes con la realidad social del VRAEM (Villegas, 2017). Es decir, las estrategias
aplicadas, si es que las hubo, rehuyeron al hábitat en el que se debía implementar; no se tuvo en
cuenta la sensibilización cultural, hecho aplicable en un escenario socioeconómico-cultural
diferente al resto del país como es el VRAEM.
Habiendo pasado casi un cuarto de siglo, desde la derrota militar del Partido Comunista
del Perú Sendero Luminoso PCP –SL (quienes emplearon el terrorismo con una motivación
política – dogmática - ideológica), en muchos lugares y comunidades originarias del VRAEM,
es frecuente apreciar que el Estado tiene mayor presencia a través de las Fuerzas Armadas. Ellas
participan a través de sus roles subsidiarios: Nº 2 Participar en el Orden Interno (especialmente
en los niveles operacional y táctico) y Nº 3 Participar en Desarrollo Nacional (con sus medios
disponibles). Se debe subrayar que la lucha contra el terrorismo es una actividad permanente,
Página 102
impulsada desde el Estado, quien encapsuló al autodenominado Militarizado Partido Comunista
del Perú MPCP (Organización terrorista que se encuentra al servicio del TID, no se entiende
ninguna línea dogmática sólida, menos una ideología política) en los inexpugnables territorios
del Vizcatán, reduciendo exponencialmente sus zonas de influencia. Sin embargo, en este
esfuerzo se observa la limitada participación de los demás sectores del Estado, salvo honrosas
excepciones.
Políticas sin Estrategias, son Inútiles
La relación entre la política y la estrategia, es de total dependencia, sin embargo, las dos
demandan de la intención, capacitación y disposición de los tomadores de decisiones, de los
gestores y de la sociedad. Muchas veces, se toman decisiones sin haber definido previamente
una situación final deseada y sin haber estructurado una estrategia integral de solución (Canós,
Pons, Valero y Maheut, 2021). Además del cuantioso esfuerzo económico desplegado por el
Estado peruano, hay que sumarle la corrupción que esta presente en todos los niveles, que
muchas veces, ponen en evidencia las debilidades estructurales de las instituciones; lo que ha
generado la inaplicabilidad de los muchos planes aquí experimentados (Villegas, 2017). Es por
ello, que la estrategia debe concatenar las propuestas de manera transversal y articulada, para
enfrentar y resolver estas problemáticas.
Figura 1
Dependencia mutua para la implementación y articulación
Intención – Capacitación - Disposición
Política
Estrategia
Política – Gestores – Población
Página 103
Frente a lo señalado el Ejecutivo, a través de la Presidencia del Consejo de Ministros
(PCM), deberá ejercer una sincera reflexión así como impulsar y materializar las decisiones
políticas. Debe fortalecer las capacidades sectoriales, mediante una estrategia para una acción
unificada, donde es indispensable y prioritario recuperar la credibilidad del Estado, siendo ella
cada vez más cuestionada por la ausencia de un Liderazgo Estratégico enfocado en el
cumplimiento de los reales intereses nacionales, para una sincera y profunda transformación del
VRAEM. De esta manera, el cambio se puede realizar a través de acciones concretas; ejecutadas
por las instituciones desplegadas y motivadas por una dirección, cuya conducción unificada
evidencie capacidad para sostener la sinergia multisectorial que ponga en armonía la política
con la estrategia.
Solución Política: de la Intención a la Acción
La intención política es una pasión y debe ser sincera, con un empeño muy noble,
producto de múltiples motivaciones, indivisibles y reales; sin embargo, para que sea una
solución efectiva debe ser concreta, a fin de cerrar las brechas socioeconómicas de los más
desposeídos. Por esta razón quienes ejerzan este “Liderazgo”, deberán ser honestamente
responsables y enlazar la solución, la intención y la acción por medio de la racionabilidad. Las
mejores decisiones políticas, son generadas por una conciencia de responsabilidad; motivada
por la ética, el desprendimiento y la empatía (Campang, 2018). Por ello, la solución a esta
problemática debe ser integral, articulada y transversal, actuando con decisión para implementar
políticas mediante una estrategia, la cual aborde el problema en sus verdaderas aristas sociales.
Figura 2
Protagonistas del cambio en el VRAEM
El sector
El Estado
La academia
La comunidad
privado
Página 104
El 13 de enero del 2023, con DS Nº 006-2023-PCM, se crea la Comisión Multisectorial
de naturaleza permanente denominada “VRAEM Productivo”, con el objeto de realizar el
seguimiento a las actividades de los diversos actores partícipes en el proceso de desarrollo y
pacificación en el VRAEM (PDUEP, 2023, 13 de enero). Ante ello el Ejecutivo debe asegurar
la jerarquía y autoridad de coordinación permanentes, a fin de efectivizar una debida estrategia
multisectorial, analizando las políticas de todas las instituciones del Estado que tienen
protagonismo y asegurando la correcta unidad de propósito y articulación de esfuerzos, para
promover la reducción de la pobreza (Defensoría del Pueblo, 2022). Asimismo, la Secretaría de
Descentralización de la PCM como autoridad técnico-normativa es responsable del desarrollo
territorial y debe mapear y asegurar la convocatoria de los profesionales y técnicos más idóneos
para la conformación de la Secretaría Técnica de la Comisión Multisectorial. Ellos deberán ser
gestores con debida experiencia de trabajo en la zona, conocimiento de las diversas
problemáticas del interior del VRAEM, habilidades y experticia en liderazgo y planeamiento
estratégico y coordinación multisectorial para la generación de una agenda de desarrollo
(Resolución de Secretaría de Descentralización Nº 0037-2022-PCM/SD). Por ello, la Autoridad
Nacional del Servicio Civil (SERVIR), debería de fortalecer a las entidades públicas que
actuarán en el VRAEM, a fin de que estos profesionales y técnicos sean socios estratégicos
cercanos a la población.
Asimismo, la comisión en mención, establece en una de sus funciones que está orientada
al “seguimiento” a las actividades de los diversos actores que participan en el proceso de
desarrollo y pacificación del VRAEM. Sin embargo, lo más relevante y beneficioso debería
orientarse al aseguramiento de un “Liderazgo Estratégico para la articulación, conducción y
control de los actores multisectoriales”, a fin de lograr fortalecer las competencias que requiere
el trabajo en equipo y conquistar los objetivos estratégicos planteados en las diferentes etapas.
Siendo prioritario el nombramiento de un Secretario General Multisectorial, con potestades y
autoridad jerárquica a nivel ministerial, quien asuma el liderato de los Ejes Estratégicos
Unificados.
Página 105
Figura 3
Condiciones de éxito fundamentales
Voluntad política
Compromiso y
Sinergia,
Participación de
Desterrar la
y decisión en
Apoyo a la
soporte del
experiencia y
la empresa
informalidad y
todos los niveles
población
sistema
experticia de
privada
corrupción
de gobierno.
universitario
gestores
El funcionamiento de la Comisión Multisectorial debe financiarse con los debidos
presupuestos, de modo que se evite causar trastornos al planeamiento del gasto establecido de
los Ministerios involucrados. Esto debido a que, los diferentes sectores tienen sus presupuestos
anuales, en la mayoría de los casos programados, así como los proyectados para los próximos
tres (03) años, estando ellos comprometidos; por ende, la decisión política debe asegurar su
correcto financiamiento, para el mayor impacto en el empleo de estos recursos.
Estrategia Unificada de un Estado Fuerte
El análisis de la realidad permite evidenciar que existen recursos para el desarrollo a
través de una íntegra y correcta gestión pública. En principio se deben erradicar algunos factores
exógenos que impiden o dificulten este proceso como, lamentablemente la corrupción, lo que
permitiría la dinamización de los proyectos de inversión pública; también, proporcionar una
eficiente orientación, asignación y programación; asimismo, mostrar capacidad en la ejecución
del gasto público; finalmente, los proyectos vinculados a la infraestructura, saneamiento y
servicios. Esta suma de elementos deberá ser orientada a la disminución gradual de brechas y la
recuperación de la confianza de la población ante la presencia del Estado.
En las regiones y gobiernos locales del VRAEM, se deben generar e impulsar “Mesas
de Trabajo Multisectoriales para la Solución de Problemas”, las que deben tener procesos de
seguimiento, evaluación, control y contraste entre las políticas generadas en el nivel estratégico
y los planes regionales y locales (OEI, s.f.). Asimismo, se impulsarían los cultivos alternativos
a la hoja de coca y otros tipos de generación de recursos, enfocándolos al desarrollo económico
de los pueblos del sector, así como medir su impacto en todas las actividades de desarrollo
Página 106
social, económico y cultural (GRADE, 2004). De esta manera, las gestiones deben orientarse a
resultados concretos, en el desarrollo y mejoramiento de la calidad de vida de los pobladores del
VRAEM. Un segundo aspecto es el vinculado con la gestión pública, que se asocia con su
proceso de modernización, es lograr una cultura institucional en que los funcionarios, de todos
los niveles, sean capacitados para que los cambios estructurales alcancen la práctica institucional
de la meritocracia (Corrales, s.f.). En este sentido, es necesaria la participación de la academia.
Son las casas universitarias (nacionales y privadas) las que, bajo el pilar de la
investigación, pueden fomentar espacios asertivos para el desarrollo de la zona del VRAEM;
por ende, las carreras relacionadas al campo agroindustrial, forestal, medio ambiente y
ecoturismo son esenciales; debiendo buscarse los mecanismos para impulsar que el Servicio
Rural Urbano Marginal (SERUMS) pueda contribuir al progreso de estas zonas. Asimismo, son
los centros de investigación y las diversas sedes con las que se cuentan, las que permitirían
tender puentes entre la administración pública, empresa privada, sociedad civil organizada y
comunidades nativas, forjando un solo sentido de desarrollo nacional.
El Cambio de Mentalidad y la Narrativa Social
La investigación sociológica propuesta por Durkheim (2001) en “Las reglas del método
sociológico” (1895) han sido fundamentales para entender que conocer un objeto de estudio,
como lo es una comunidad o grupo social, requiere del investigador la vivencia en ella una
temporada prudencial, solo así podrá identificar cuáles son las estructuras que rigen y emplean
en su imaginario para poder convivir. Por ello es prioritario e indispensable realizar un estudio
sistémico e integral del factor humano en las diferentes zonas del VRAEM, con el objetivo de
conocer las estructuras culturales que rigen sus conductas y costumbres; más aún, si se considera
esta área con una fuerte presencia de comunidades nativas (Ashaninkas, Machigüenga, Yanesha,
etc), y también una gran cantidad de colonos migrantes de la zona sierra (Huamanga, Huanta,
Huancavelica y Huancayo), comerciantes y emprendedores de la capital y otras regiones del
país.
Asimismo, Durkheim (2001) explicó: en una sociedad cuando se inicia un proceso de
especialización (capacidad o habilidad respecto de un trabajo), este genera un proceso de
interdependencia entre los miembros del grupo; ello desencadena una serie de procesos de
cohesión que le brindan identidad a dicha sociedad. En este sentido, si se considera el
planteamiento de este sociólogo, se puede afirmar la aplicación de este principio a la realidad
Página 107
del VRAEM. Se podría diseñar un cambio de cultura generacional en la población con la
finalidad de poder cambiar su discurso y narrativa social (Suárez, 2006). Un aliado importante
para lograr este objetivo será el sector educación, porque como explicó en su momento Weber,
los docentes son los transmisores de lo que es y representa el Estado, contribuyendo de esta
manera a la recuperación de la identidad e identificación nacional (Cataño, 2004). El sociólogo
francés explicaba sobre la dominación cultural, puede tener su origen en cualquiera de los tres
factores: legal, tradicional o carismático; se puede construir y apela a situaciones concretas para
arraigarse en el imaginario de los individuos (Weber, 1964 como se citó en Cataño, 2004). Para
hacerlo efectivo es prioritario la participación de comités de trabajo integrados por antropólogos,
psicólogos y sociólogos. Es indispensable ir, quedarse y mimetizarse en el VRAEM para
conocer con mayor aproximación la realidad, convivir con los bolsones de pobreza y rodearse
de las diversas amenazas. Siendo de esta manera la población nuestro centro de gravedad, y
alcanzarlo nos permitirá el logro de todos nuestros objetivos.
Articulación de las Líneas de Esfuerzo Multisectoriales
La conciencia social no solo se queda en el aspecto cognitivo, sino que tiene un vínculo
ineludible con la realidad y el ambiente del sujeto; la construcción del puente entre lo cognitivo
y lo real le corresponde a la educación (Eduardo,2022). Por ello las Gerencias Regionales de
Educación de las distintas jurisdicciones que conforman el VRAEM, deben generar una
“propuesta curricular particular” desarrollada dentro de la asignatura de “Personal Social” y
abordar temas para suprimir ciertos conceptos internalizados por los estudiantes, sobre la
historia reciente y las economías derivadas del cultivo de la hoja de coca y sus derivados ilegales
como medio económico válido. Tales propuestas generarían concientización y juicio de los
riesgos y amenazas contemporáneas que afronta nuestro país. Todo ello con el objetivo de ver a
la población con una sólida y verdadera conciencia de seguridad nacional, una recuperación de
la identidad nacional y restablecimiento de la identificación con las instituciones del Estado. De
este modo se evita, en todo momento, entrar en contradicciones; las cuales generarían ideas
extremistas en amenaza del sistema democrático y el orden interno. Como explicó el sociólogo
Emile Durkheim, “la división del trabajo consiste en la distribución de las funciones, actividades
o labores entre los integrantes de una colectividad…” (como se citó en Mendiola y Pérez, 2007,
p.114), este es el eje de todas las dinámicas sociales. De este modo se lograría aportar al cambio
de la narrativa social y discurso de las generaciones más jóvenes, especialmente los niños.
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Por otro lado, es necesario la intervención de diversos sectores como piezas importantes
de cambio en el VRAEM. Se debe incentivar al despliegue de campañas de sensibilización y
estrategias de motivación a sus profesionales y gestores públicos, de este modo se sientan
comprometidos para el logro final deseado. Se busca así cambiar el paradigma de la Gestión
Pública, por la “Nueva Gestión Pública”; visto en un nuevo enfoque de eficiencia y eficacia, a
fin de minimizar las amenazas que pueden comprometer al desarrollo nacional local, como
internacional (Rosas, 2021). En este sentido, a través del Sistema Nacional de Control, se
lograría erradicar la corrupción demostrada en diversas administraciones locales y regionales de
la zona. Sería posible también el buen manejo de presupuestos, canon y licitaciones;
coadyuvando al restablecimiento de la vocación política de nuestras autoridades. De este modo
fortalecer los conceptos de vocación de servicio y conciencia cívica en la población.
Desnaturalizando los ilícitos y valorando la intención del ciudadano virtuoso, fin de la sociedad;
dicho de otro modo, una nueva lectura de la realidad.
Una de las mayores dificultades es la dispersión de la población, esto dificulta al Estado
llegar de manera efectiva a las comunidades. Para contrarrestar esta situación es necesario que
el sector Vivienda y Construcción culminen el proceso de formalización de predios y terrenos,
lo cual permitirá llevar un registro y mapeo de los propietarios y las actividades agrícolas a las
que se dedican. Asimismo, los pobladores tendrán la opción de acceder a préstamos bancarios e
iniciar el desarrollo de proyectos de vivienda (techo propio) e invertir en negocios que les den
una opción de sustento (Esquivel, 2010). Así, se podrán aprovechar las bondades y
potencialidades del VRAEM de manera positiva para la nación. Por otro lado, el análisis de los
índices de estudio manufactureros ha permitido identificar que los sectores con informalidad
son coincidentemente los sectores donde hay más pobreza (INEI, 2020). Por tanto, al atacar la
informalidad se atacaría dicha problemática y de esta manera la impunidad de las prácticas
ilícitas sería erradicada y se concretizaría el logro de una verdadera justicia.
Generar un desarrollo real y sostenido requiere de la preservación de recursos,
ecosistema y una preocupación por las comunidades originarias. En este aspecto, el Ministerio
de Comercio Exterior y Turismo deben buscar rutas de desarrollo productivo, propiciando
economías que generen riqueza social (PDUEP, 2023, 14 febrero). Por un lado, el VRAEM
cuenta con una gran variedad de comunidades originarias, se calculan más de 100, como los
Ashánincas, los Nomatsiguenga, los Machiguengas, entre otros; siendo una particularidad
multicultural que pocos países del mundo poseen. Habría un eficiente desarrollo, si se maneja
adecuadamente el tema de turismo, se ofrecerían rutas y experiencias de ecoturismo o turismo
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sostenible (Midis, 2013). Por otro lado, es fundamental capacitar a la población para lograr una
generación de emprendedores que puedan consolidarse en MYPES, las que estarían enfocadas
en el turismo vivencial (Bermúdez, 2015). Entonces, se debe fomentar las iniciativas
empresariales de desarrollo de ecoturístico integral, mediante incentivos tributarios (Cepal,
2019), lo que podría realizarse en trabajo organizado con el Ministerio de la Producción, a fin
de promover el emprendimiento articulado a mercados internacionales. Así se industrializaría la
hoja de coca, canalizándola para la venta en harina de coca; cacao; café; frutas exóticas; entre
otros recursos de la zona. Finalmente, el sector Agrario debe ser provisto de tecnología y capital
adecuado suficiente para generar trabajo, ambos aspectos fortalecerían las prácticas de sembrío
de cultivos alternativos que son requeridos en el extranjero (Devida, 2016). Cabe indicar la
interconexión nacional e internacional requieren de una infraestructura vial y aeroportuaria, son
fundamentales y deben complementar este ansiado progreso agrario.
Propuesta para el Planeamiento Estratégico Multisectorial para el Desarrollo del
VRAEM
La propuesta a presentar cuenta con una estructura de orientación multisectorial y con
una dirección unificada. El Estado debe tener capacidad para implementar la labor de equipos
técnicos de planeamiento y presupuesto; los primeros deberán de enfocarse en el trabajo
tecnocrático (implementación para el cierre de brechas), en concordancia con los segundos,
mediante el soporte financiero viabilizarán las acciones operativas. Las fases o etapas que se
consideran adecuadas para su logro se presentan en la Figura 4.
Figura 4
Fases de la respuesta multisectorial de las instituciones del Estado
(IV) Consolidación:
Para la
(III) Desarrollo
normalización
integral: Ruptura
(II) Estabilización:
de la dependencia
Control
económica de la
siembra de la hoja
(I) Respuesta
institucional del
de coca
Eficaz:
territorio
Preparación,
despliegue e
intervención
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Para ello y aunque se sabe que la decisión política está en el gobierno central, los
gobiernos regionales y locales deben evidenciar un decisivo compromiso para el cumplimiento
de la propuesta en cada una de sus etapas. Este análisis propone cuatro instituciones sociales (el
Estado, empresariado, academia y población) (Durkheim, 2001); deben concertar para cumplir
con la verdadera capitalización del VRAEM.
El objetivo será fomentar trabajo y dominio tecnológico con producción e inversiones
en busca de ingresos sostenibles, ello cambiará la narrativa social y desnaturalizará la práctica
de los ilícitos de esta zona. En principio se requiere que el Estado se comprometa con facilitar
los medios (terrenos y facilidades) al sistema universitario nacional (estatal y privado), a fin de
aperturar centros de investigación, desarrollo e innovación con la intención de promover la
tecnificación y contribuir al proceso de mejoramiento de la calidad de vida (Mendoza y Leyva,
2017 y OTAN, 2020). Todo ello aunado a los esfuerzos del empresariado privado nacional y
extranjero, quienes serán los focos de desarrollo para el despegue industrial-exportador de los
recursos que aquí se poseen y a quienes se les debe proporcionar las mejores condiciones y
facilidades para que se sientan en confianza de ingresar a esta zona (Clapham, 2016). Así,
mediante proyectos de desarrollo sostenible correctamente implementados, se brindará el apoyo
necesario a las diversas poblaciones desde los diferentes niveles de gobernabilidad para que la
identidad nacional se consolide y con ello el respeto al orden jurídico establecido.
La Estabilidad, el Enfoque Multidimensional de la Seguridad y el Desarrollo
La Seguridad Nacional debe ser un fin esencial del Estado, por ende, no se puede
emprender un proceso de desarrollo sin antes asegurar la estabilidad que proporciona la
seguridad en el convulsionado VRAEM. Por ello el Estado peruano debe replantear sus
estrategias en la lucha contra el TID y todos sus delitos conexos (International Institute for
Strategic Studies, 2021). En este sentido se han identificado tres acciones decisivas para
concretar dicho objetivo: (1) Levantar las restricciones internacionales existentes y recuperar la
capacidad de realizar interdicciones aéreas dentro de nuestro territorio nacional; es decir,
demostrar la capacidad y el esfuerzo diplomático del sector Relaciones Exteriores
(amalgamando los esfuerzos del sector Interior y Defensa) para actuar en el plano estratégico,
operativo y logístico y para fusionarse en un real esfuerzo multinacional contra el TID. Así se
podrá cambiar la posición de inacción que colisiona con el principio de soberanía nacional que
todos los Estados deben preservar; (2) Explotación e impulso a la Inteligencia Financiera,
entiéndase por ello que el Ministerio de Justicia, Ministerio Público y Sistema Nacional de
Control deben explotar las capacidades de la Unidad de Inteligencia Financiera (UIF), a fin de
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que coadyuven esfuerzos sinérgicos en la fractura del lavado de activos y financiamiento al
terrorismo; (3) Implementar el sistema de IVR, de esta manera la obtención de sistemas de alerta
temprana (radares), tecnologías de rastreo y control satelital, aunados a la intensificación del
sistema de recompensas podrán garantizar la correcta ejecución de operaciones militares de
carácter quirúrgico con efectos estratégicos, en contra del narcotráfico y sus aliados.
Figura 5
Situación final deseada
El TID y otros ilícitos relacionados con las actividades del MPCP, han sido
erradicados en el área del VRAEM
Ningún distrito del área del VRAEM se encuentra en Estado de
Emergencia, concretando progresivamente el desarrollo sostenible
Existe un marco pleno de respeto de los deberes ciudadanos,
fortaleciéndose la identidad e identificación nacional.
El desarrollo es sostenible, y se esta conduciendo manera exitosa desde
diferentes , con la participación y compromiso de el Gobierno, el
empresariado, la academia y la población.
Paralelamente, a la realización de estas acciones decisivas, las fuerzas del orden deben
desarticular la organización y estructura de los delincuentes terroristas del MPCP. Para este
cometido, es prioritario tener en consideración dos puntos decisivos: (1) La labor de la
inteligencia humana: Que es uno de los principales requerimientos para la correcta precisión de
las operaciones tácticas, debiendo ser estas, intensas y permanentes, las que, les causaran una
parálisis y fractura estratégica; (2) Iniciar el proceso de conjunción de las Bases Contraterroristas
(BBCCTT), con Bases de Desarrollo Nacional, debiendo ser estas, parte de las plataformas
itinerantes multisectoriales, en donde tengan presencia permanente las instituciones más
representativas del Estado, acercando de esta manera sus servicios públicos a las zonas más
alejadas del VRAEM.
Conclusiones
La propuesta de atención a la problemática del VRAEM requiere de una respuesta
multisectorial de las instituciones del Estado, la que deberá desarrollarse en cuatro fases que
tienen por objetivo principal garantizar la seguridad multidimensional a la población. Para
lograrlo se requiere que los ejes estratégicos unificados (Neutralizar la capacidad del TID para
realizar actividades ilícitas y que financian actividades terroristas - Cambio de mentalidad y
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narrativa social del poblador - Acción integral del Estado retomando su presencia para el
desarrollo y capitalización de actividades sostenibles para la generación y bienestar en la
población del VRAEM), sean realizados en sinergia multisectorial de manera cabal y progresiva
por todas las instituciones responsables. La aplicación de esta propuesta permitirá alcanzar la
situación final deseada que involucra erradicar todo tipo de amenazas a la seguridad nacional,
el ansiado desarrollo sostenible y capitalización del VRAEM y la consolidación de las relaciones
poblador-Estado, contando con un marco pleno de empatía y de irrestricto respeto a los derechos
fundamentales.
El CEPLAN debe tomar como prioridad nacional la mitigación de la problemática del
VRAEM, ejerciendo un riguroso seguimiento y evaluación en la implementación de las políticas
y planes multisectoriales que aseguren la ruta para el cambio y el desarrollo que requiere esta
zona. Por ello, es importante la sociabilización del PEDN al 2050, y ello debe ser mantenido en
el tiempo, enrumbando a todos los actores políticos, instituciones públicas y privadas,
comunidad educativa y sociedad en la misma visión y compromiso para la consecución de los
objetivos nacionales, los cuales deben mantenerse incluso a cualquier cambio de gobierno.
Figura 6
Estrategia de enfoque multisectorial para la recuperación del VRAEM
Página 113
Agradecimientos y Reconocimientos
El autor desea expresar su profunda gratitud y respeto a nuestras tropas del servicio militar
voluntario, en la noble misión de servir al país; arriesgando su vida en la lucha contra el terrorismo y el
tráfico ilícito de drogas en los Valles de los Ríos Apurímac Ene y Mantaro; por su valentía, entrega y
dedicación en situaciones extremadamente difíciles. Su labor es fundamental para proteger a la población
y garantizar un futuro de paz y desarrollo para todos.
Este aporte se genera a partir de la investigación “VRAEM, el narcotráfico una amenaza
naturalizada” y espera sea una pequeña contribución para los funcionarios y gestores públicos que
trabajan por el desarrollo del VRAEM; su labor como agentes de cambio y transformación es vital para
la correcta implementación de los proyectos y programas que buscan solucionar los problemas
estructurales que aquejan a la población. Se espera que este trabajo brinde herramientas valiosas para la
toma de decisiones e inspire a seguir trabajando por el desarrollo sostenible e inclusivo de la región y del
país en su conjunto.
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LA OTRA PANDEMIA EN EL PERÚ: LA
CORRUPCIÓN Y SU IMPACTO EN LA
DEMOCRACIA
THE OTHER PANDEMIC IN PERU: CORRUPTION AND ITS
IMPACT ON DEMOCRACY
PP 118-151
Pedro Rómulo Buleje Buleje
Centro de Altos Estudios Nacionales – Escuela de Posgrado
pedrobulejeb@yahoo.es
ORCID: https://0009-0009-8211-8873
Doctor en Políticas Públicas y Gestión del Estado (CAEN-EPG). Magíster en Ciencia Política
y Gobierno con mención en Políticas Públicas y Gestión Pública (PUCP). Maestría en
Educación con mención en Docencia e Investigación en Educación Superior (UPCH). General
de Brigada EP (r). Actualmente se desempeña como docente en el Centro de Altos Estudios
Nacionales – Escuela de Posgrado, Lima – Perú.
Recibido: 31 Mar 23
Aceptado: 04 May 23
Publicado: 17 Jun 23
Resumen
La corrupción debilita la institucionalidad y con ello, no solo favorece el desorden social y
erosiona la confianza pública, sino que también limita el desarrollo nacional y socava los pilares
de la democracia. En el presente siglo, el Perú ha sido escenario de diversos casos de corrupción
que han involucrado a diversas autoridades políticas, judiciales, militares y policiales, así como
a la clase empresarial. Desde una perspectiva sistémica, el impacto de la corrupción en el sistema
político democrático se puede modelar a partir de un proceso iterativo de ciertos componentes
clave interrelacionados e inherentes a la democracia: la institucionalidad, la gobernabilidad y
las políticas públicas entendidas como mecanismos que disponen los gobiernos para lograr el
desarrollo nacional. La valoración de dichos componentes clave, a través de instrumentos
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cualitativos validados internacionalmente, nos ha permitido corroborar que la corrupción en el
Perú sigue siendo el principal factor que ha generado la decadencia de dichos componentes
obstaculizando así el desarrollo nacional, alentando con ello una crisis sistémica y el
cuestionamiento de la democracia.
Palabras clave: corrupción, institucionalidad, gobernabilidad, políticas públicas,
democracia
Abstract
Corruption weakens institutions, and with this, it not only favors social disorder and erodes
public trust, but also limits national development and undermines the pillars of democracy. In
this century, Peru has been the scene of various cases of corruption that have involved certain
political, judicial, military and police authorities, as well as the business class. From a systemic
perspective, the impact of corruption on the democratic political system can be modeled from
an iterative process of certain interrelated key components inherent to democracy:
institutionality, governance, and public policies understood as mechanisms that available to
governments to achieve national development. The assessment of these key components,
through internationally validated qualitative instruments, has allowed us to corroborate that
corruption in Peru continues to be the main factor that has generated the decline of these
components, thus hindering national development, thereby encouraging a systemic crisis and
the questioning of democracy.
Keywords: corruption, institutionality, governability, public policies, democracy
Marco Teórico-Conceptual
Según la Real Academia Española (2023), la corrupción alude esencialmente al deterioro
de los valores, usos o costumbres; y dentro de las organizaciones, se manifiesta en las prácticas
para utilizar ilícitamente las funciones en provecho de sus gestores. En efecto, desde la
perspectiva política, la corrupción se refiere al abuso del poder político para hacer un mal uso
de los recursos priorizando intereses personales.
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Sobre el origen de la corrupción se puede afirmar que esta data desde los albores de la
civilización, pero desde una perspectiva historiográfica, el primer acto de corrupción
documentado a manera de ensayo ocurrió en Sumeria (3000-2350 a.C.), considerada la cultura
más antigua; según el relato evocado por Zavala (2013), dicho acto de corrupción se da cuando
un estudiante al retornar a casa cuenta a sus padres que un maestro le había reclamado y dado
unos latigazos, lo cual era una costumbre de la época, por algunas faltas, impuntualidad y mala
escritura. Ante tal hecho, los padres deciden invitar al maestro a comer. El maestro al aceptar la
invitación y llegar a casa de su alumno, fue sentado en el lugar de honor, le invitaron vino y
como regalo fue vestido con un traje nuevo y le colocaron un anillo de oro. Luego de todo ello,
el maestro se dirigió a su alumno, diciéndole: “Puesto que no has desdeñado mis palabras…Te
deseo mucho éxito…Has cumplido bien con tus obligaciones escolares y te has transformado
en un hombre de bien” (Zavala, 2013, p. 24).
Asimismo, conviene remarcar que, en la antigüedad, filósofos como Sócrates, Platón,
Aristóteles, Isócrates, Pitágoras, Tales de Mileto, entre otros, coincidieron en que cada especie
o tipo de gobierno alimenta o genera dentro de sí, ciertos vicios que le son naturales o congénitos
y que finalmente son la causa de su propia ruina o autodestrucción. Solo de esta forma se logra
entender entonces cómo surge y degenera la monarquía en tiranía, la aristocracia en oligarquía
y la democracia en oclocracia, conocida también como gobierno de las masas o muchedumbres.
Siguiendo el mismo razonamiento podemos afirmar que en todas las deformaciones inherentes
a los diversos tipos de gobierno, subyace uno de sus principales vicios congénitos: la corrupción.
En este marco de ideas, la Constitución Política de 1993 en su artículo 43° establece que
el Perú es una República democrática organizada según el principio de separación de poderes.
Dicha forma de gobierno atraviesa actualmente una profunda crisis no solo en el país, sino que
hablamos de un fenómeno global debido mayormente a la existencia de “…instituciones
ineficientes para canalizar las demandas ciudadanas, contexto económico de bajo crecimiento o
estancamiento, empeoramiento de los equilibrios sociales y entorno internacional donde los
regímenes o liderazgos autoritarios ganan terreno.” (Malamud y Nuñez, 2021, p. 1).
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Haciendo referencia a la crisis de la democracia, Bobbio (1996), en su justificada
preocupación acerca del futuro de la democracia destaca que: “(…) la democracia es el gobierno
de las leyes por excelencia.” (p. 189), adoptando la misma postura política de Aristóteles quién
argumentó sobre la primacía del gobierno de las leyes al dar respuesta a un dilema que hasta
hoy cautiva a los teóricos: “¿Cuál es el mejor gobierno, el de las leyes o el de los hombres?”; ya
que, según Aristóteles: “(…) la ley no tiene pasiones, cosa que necesariamente se encuentra en
cualquier alma humana.” citado por Bobbio (1996, pp. 167-168). Esta misma postura sobre el
mejor gobierno y las responsabilidades que asumen los gobernantes es complementada por
Aguilar (2016, p. 25) en los siguientes términos: “Sin el gobierno de leyes que garantiza el
núcleo fundamental de la sociedad, son insuficientes los otros instrumentos directivos del
gobierno, las políticas públicas, los servicios públicos, los programas de subsidios, las reformas
para facilitar el crecimiento económico o consolidarlo”.
Siguiendo con el análisis de la democracia como forma de gobierno, el primer factor o
componente clave que determina la calidad de la democracia es la institucionalidad, que se
puede entender como una propiedad atribuible a las instituciones y que implica más de lo
atribuido a las propias organizaciones y entidades, ya que, incluye el conjunto de leyes, normas
formales e informales (tradiciones, costumbres, reglas, cultura, ideologías, intereses, etc.), que
no solo gobiernan las interacciones y comportamientos de los actores y organizaciones
proporcionándoles un marco estable y predecible, sino que también estructuran, enmarcan y
moldean las políticas públicas (Lascoumes y Le Gales, 2004). En otras palabras, la
institucionalidad comprende las reglas de juego de una sociedad democrática. Bajo esta
perspectiva, las instituciones son, en definitiva, política, puesto que no solo distribuyen
discrecionalidad, sino que además crean espacios de decisión. De lo expresado hasta aquí, se
puede aseverar entonces qué en un sistema democrático, la institucionalidad constituye el pilar
fundamental de su existencia, fortalecimiento y desarrollo.
Ahora bien, Antonio Camou (2013, p. 22), partiendo de la premisa de que todo sistema
político implica necesariamente a la sociedad como beneficiaria o perjudicada de la acción o
inacción gubernamental a través de sus políticas públicas, propone conceptualizar el segundo
factor clave que determina la calidad de la democracia: la gobernabilidad como un “(…) estado
de equilibrio dinámico entre las demandas sociales y la capacidad de respuesta gubernamental”.
Como es evidente, esta idea, a diferencia de otras, hace énfasis en las capacidades
gubernamentales que impactan en la calidad de vida de los ciudadanos, teniendo como principal
Página 121
herramienta gubernamental de transformación social al tercer factor clave que determina la
calidad del sistema democrático: las políticas públicas, cuya tarea se centra precisamente en
cómo lograr el desarrollo nacional a partir de la implementación de una visión de país.
La interrelación entre la gobernabilidad y la producción de políticas públicas dentro del
proceso iterativo de los factores clave inherentes a la democracia que determinan la calidad del
sistema democrático, se advierte a partir del enfoque del Banco Mundial que se publica en su
portal web (2023), en los siguientes términos:
Definimos buena gobernabilidad como las instituciones y tradiciones por las cuales el
poder de gobernar es ejecutado para el bien común de un pueblo. Esto incluye (i) el proceso por
el cual aquellos que ejercen el poder de gobernar son elegidos, monitoreados y remplazados, (ii)
la capacidad de un gobierno de manejar efectivamente sus recursos y la implementación de
políticas estables, y (iii) el respeto de los ciudadanos y el Estado hacia las instituciones que
gobiernan las transacciones económicas y sociales para ellos.
En esa misma línea de análisis, Jiménez y Ramírez (2008), concluyen que “…el núcleo
esencial del concepto de gobernabilidad, hace referencia a la capacidad de un gobierno para
formular e implementar decisiones públicas, a la tensión entre demandas sociales y las
respuestas públicas; esto es, entre las necesidades y las capacidades.”, lo que nos confirma una
lógica insumo-producto en la relación gobernabilidad-políticas públicas, ya que, en América
Latina y el Perú en particular se tiene una mirada centrada en que desde la gobernabilidad se
discute la efectividad de la acción pública. De este modo, “…la gobernabilidad estaría
condicionada por los patrones existentes de interacción (instituciones) y las oportunidades de
concreción de políticas que esas reglas o patrones posibilitan.” (Jiménez y Ramírez, 2008, p.
127)
En ese marco referencial, la PCM (2020), define a las políticas públicas como “…las
opciones, los modelos, o formas de organizar las relaciones económicas, sociales u otras que a
través del tiempo va eligiendo una sociedad. Dada su naturaleza dinámica y cambiante en el
tiempo, reflejan inevitablemente un juicio de valor sobre “en qué” y “cómo” debe actuar el
Estado para cumplir sus fines.” Asimismo es pertinente destacar la importancia del rol de una
administración pública profesional, meritocrática y comprometida que será responsable de la
implementación de las políticas públicas en el marco de una política nacional de modernización
de la gestión pública al 2030, con una visión de la provisión de servicios del Estado bajo un
enfoque de demanda; es decir, centrada en el ciudadano y sustentada en el paradigma de la nueva
Página 122
gobernanza pública que parte de la premisa de asignar un rol más activo a las personas como
parte de la solución de los problemas públicos y la co-creación de políticas públicas.
En relación a lo anteriormente descrito, el Perú en el 2021 culminó el proceso de
construcción de su visión al 2050 que ha sido plasmada en el plan estratégico de desarrollo
nacional al 2050 (PEDN al 2050) aprobado con DS N° 095-2022-PCM del 28 de julio 2022, el
cual establece 4 objetivos nacionales estructurados bajo un enfoque sistémico y centrados en las
personas que se constituyen en los faros y desafíos para la administración pública, ya que, sirven
de guía para que el Estado oriente sus políticas a la solución de los problemas públicos más
importantes, tal como se puede ver en la Figura 1.
Figura 1
Enfoque sistémico de los objetivos nacionales establecidos en el PEDN al 2050
Nota. Adaptado de Enfoque sistémico de los Objetivos Nacionales, de CEPLAN, 2022, DS N°
095-2022-PCM, del 28 de julio 2022.
Página 123
Recapitulando lo descrito, la observación empírica en torno a las crisis que viven
actualmente las democracias modernas, así como las ideas y diversas posturas contemporáneas,
nos permite concluir que en todo sistema político adonde confluyen los actores políticos y los
elementos del sistema social, se da una relación significativa que configura un proceso iterativo
entre ciertos componentes o factores clave interrelacionados y estrechamente vinculados a la
calidad de la democracia: institucionalidad, gobernabilidad, y políticas públicas entendidas
como mecanismos o instrumentos que disponen los gobiernos para transformar la realidad y
alcanzar el bienestar social. Cabe hacer mención en este colofón el resultado del informe
presentado a la Comisión Trilateral por Huntington, Watanuki y Crozier (1975) en el cual
advierten que la democracia está en crisis y esta crisis es una crisis de gobernabilidad, en otras
palabras, “…el centro del problema es el gobierno, su competencia y capacidad; la democracia
en cuanto tal es un aspecto secundario, un telón de fondo que se toma por supuesto.” (Jiménez
y Ramírez, 2008, p. 109).
Dichos factores clave que determinan la calidad del sistema democrático implican la
acción conjunta del gobierno y la sociedad como destinataria del bien común, fin supremo del
Estado. Asimismo, la relación significativa recíproca entre los componentes o factores clave del
proceso iterativo que determinan la calidad de la democracia, se puede modelar a través de un
círculo que puede tornarse virtuoso o vicioso según la existencia de altos o bajos niveles de
corrupción como variable independiente en el sistema político democrático, entendido este
como el subsistema referido a la organización política de una sociedad, tal como se muestra en
la Figura 2.
Página 124
Figura 2
Modelo circular del proceso iterativo de los factores clave que determinan la calidad del sistema
democrático
El material de investigación y el método usado en la elaboración del presente artículo
corresponden a los de un análisis cualitativo, ya que se pretende observar cualitativamente y
determinar el impacto de la corrupción en los componentes o factores clave del sistema
democrático en el marco de serios cuestionamientos provenientes particularmente de sectores
de la izquierda radical. Dicho método permitirá aproximarnos a la realidad investigada a partir
de ciertas teorías que contribuyen a la interpretación de la realidad concreta percibiéndola como
un texto que se pone en contexto, para comprender los alcances, las perspectivas y desafíos que
enfrenta el sistema democrático, en cuanto a las relaciones sistémicas y causales de sus factores
clave determinantes estrechamente vinculados a la calidad de la democracia: la
institucionalidad, la gobernabilidad, las políticas públicas como mecanismos a disposición de
los gobiernos para lograr el desarrollo nacional. Asimismo, el diseño de la investigación
realizada, es de corte documental mediante el análisis de fuentes primarias y secundarias
nacionales e internacionales, tales como: textos, Artículos científicos, trabajos de investigación,
informes técnicos, registros estadísticos de organizaciones internacionales acreditadas y bases
de datos oficiales.
Página 125
Sinopsis Histórica de la Corrupción
En el presente siglo, la tesis central de la prolífica obra de Alfonso Quiroz (2013) cobra
una particular relevancia, por tratarse del estudio más documentado, minucioso y sistemático
existente sobre la corrupción en el Perú cuyos efectos desde una perspectiva histórica han sido
recurrentes y cíclicos determinando altísimos costos económicos e institucionales para el país.
Por tal razón, el prolijo trabajo de Quiroz constituye un buen referente no solo para comprender
el pasado sino también para entender el presente y proyectar el futuro, ya que, como resultado
de su extensa investigación sobre el mal uso de fondos públicos, el referido autor concluyó que:
“(…) en el Perú, la corrupción no era algo esporádico sino, más bien, un elemento sistémico,
enraizado en estructuras centrales de la sociedad.” Asimismo, el autor logró establecer y
caracterizar hasta 7 ciclos clave de la corrupción los cuales abarcan desde el periodo colonial
hasta el año 2000. Dichos ciclos se describen sintéticamente en la Figura 3.
Figura 3
Ciclos clave de la corrupción en el Perú, 1750-2000
CICLO PERIODO
DESCRIPCIÒN
El fracaso de las reformas coloniales. Las raíces coloniales de la corrupción
1
1750-1820
administrativa sistemática de las patrimoniales cortes virreinales.
Cimientos socavados de la temprana República. El legado de la corrupción
2
1821-1859
colonial bajo las nuevas condiciones institucionales posteriores a la
independencia.
El sinuoso camino al desastre. El impacto que la corrupción tuvo sobre unas
fallidas políticas financieras y comerciales que derrocharon las oportunidades
3
1860-1883
económicas de la madura edad del guano incubando la inconsciencia ante los
peligros de la desastrosa guerra que se venía avizorando.
La modernización y sus secuaces. La modernización parcial. El torcido renacer
4
1884-1930
del Estado y los militares después de la Guerra del Pacífico. El surgimiento de
Leguía y su control despótico mediante múltiples medios corruptos
Dictadores venales y pactos secretos. La turbia situación política y económica
5
1931-1962
surgida a partir de las crisis de comienzos de la década de 1930.
Asaltos a la democracia. El fracaso de los débiles gobiernos democráticos,
acosados por escándalos de corrupción y que fueron incapaces de contener el
6
1963-1989
creciente poder militarista políticamente motivado, acusador y beneficiario de la
corrupción.
Conspiraciones corruptas. La compleja conspiración corrupta del régimen de
Fujimori-Montesinos, que dilapidó las oportunidades de las reformas liberales y
7
1990-2000
la privatización, y contribuyó a efectuar un giro importante en la forma en que
los peruanos ven la corrupción y su legado.
Nota. Adaptado de Historia de la corrupción en el Perú, por Alfonso W. Quiroz, 2013.
Página 126
La extensa investigación desarrollada por Quiroz (2013), evidencia que el costo
económico promedio anual estimado de la corrupción en el periodo analizado (1820-2000) fue
alrededor del 30 y 40 % del gasto presupuestal y entre el 3 y 4% del PBI. Esto significa que si
tomamos en cuenta que para lograr el crecimiento sostenido, el país requiere crecer anualmente
no menos del 5% del PBI, según Quiroz “(…) el Perú perdió o distribuyó mal el equivalente de
aproximadamente el 40 a 50% de sus posibilidades de desarrollo.” (p. 554).
De manera similar, Shack et al. (2020, p. 7), en su publicación Cálculo del tamaño de la
corrupción y la inconducta funcional en el Perú: Una aproximación exploratoria, sostienen
que: “La corrupción sigue siendo un problema fundamental en el Perú, (…)”, y sus efectos
perniciosos tanto en el patrimonio como en la moral pública son devastadores. Así tenemos que
el que el daño patrimonial generado al Estado por la corrupción y la ineficiencia entre los años
2019 y 2021, se muestra en la Figura 4.
Figura 4
Estimado global del costo económico de la corrupción y la inconducta funcional, Perú 2019-
2021
Del análisis de la sinopsis histórica de la corrupción se puede inferir, que los cálculos
estimados por Quiroz (1820-2000) y Shack et al. (2019-2021) en materia del perjuicio al
patrimonio nacional causado por delitos de corrupción e ineficiencia, presentan resultados
alarmantes y similares, reflejados claramente en el daño económico al país en términos del PBI,
es decir entre 3 y 4.4%, lo que constituye aproximadamente un 40 a 50% de sus posibilidades
de desarrollo, todo esto ocurrido a pesar del proceso de reforma y modernización que viene
implementando el sistema nacional de control desde el 2017.
Cabe mencionar que la corrupción crece conforme aumenta la cantidad de recursos
públicos que se gastan anualmente. Al respecto, en la entrevista concedida por el Contralor
General de la República a Radio Exitosa el 30 de enero 2023, anunció que la CGR ha estimado
que en el año 2022 el perjuicio económico al Estado por la corrupción y la ineficiencia es más
de 25,000 millones de soles, manifestando, además, que los sectores de transportes, salud,
Página 127
educación y agricultura concentran el 85% de dicho perjuicio económico. Por tales
consideraciones, continua Nelson Shack, el Perú ya se encuentra en una situación de corrupción
sistémica que penetra a la política y que nace muchas veces de la política, por lo que una reforma
política y de la administración pública es fundamental para el país.
Sobre la base de todo lo expresado hasta aquí, se puede colegir que, a lo largo de todo
su proceso evolutivo, la corrupción en el Perú no solo ha generado grandes costos económicos
e institucionales, sino que también incide desfavorablemente en el diseño e implementación de
políticas públicas y, por tanto, obstaculiza enormemente el desarrollo económico y social del
país ya que desincentiva la iniciativa privada y reduce los recursos públicos disponibles. De ahí
que, la tesis de Quiroz se refuerza cuando afirma que la corrupción “(…) es una de las causas
principales del subdesarrollo peruano.” (2013, p. 531).
Institucionalización en Materia de Integridad y Lucha contra la Corrupción
En términos prácticos, la institucionalidad en materia de integridad y lucha contra la
corrupción en el Perú, se construyó a partir el 2017, con la creación de la Secretaría de Integridad
Pública en la PCM (SIP-PCM) y la publicación de la Política Nacional de Integridad y Lucha
contra la Corrupción, así como del Plan Nacional de Integridad y Lucha contra la Corrupción
2018-2021 correspondiente, aprobado con DS N° 044-2018-PCM del 26 abril 2018. En ese
mismo propósito, se enmarca la Ley Nº 30742, Ley del Fortalecimiento de la Contraloría
General de la República y del Sistema Nacional de Control, publicada el 28 marzo 2018,
mediante la cual se incrementa las atribuciones y la potestad sancionadora de la Contraloría
General de la República. En ese mismo sentido, el 10 de diciembre 2021, la PCM emitió el DS
N° 189-2021 mediante el cual aprueba la Estrategia de Integridad del Poder Ejecutivo al 2022
para la prevención de actos de corrupción, con la finalidad de fortalecer la respuesta coordinada
de las entidades pertenecientes al Poder Ejecutivo para asegurar el cumplimiento de la política
nacional de integridad y lucha contra la corrupción y la implementación del modelo de
integridad en todas las entidades del sector público.
Asimismo, es pertinente mencionar que desde el 2010 funciona la Comisión de Alto
Nivel Anticorrupción (CAN) constituida como un espacio conformado por instituciones
públicas, privadas, y la sociedad civil con la finalidad de articular esfuerzos, coordinar acciones
y proponer políticas de mediano y largo plazo orientadas a la prevención y combate de la
corrupción en el país. Esta comisión fue creada mediante DS N° 016-2010-PCM del 26 enero
Página 128
2010, y desde el 2018 la coordinación general y apoyo técnico a la CAN ha sido absorbida como
parte de las funciones asignadas a la SIP-PCM. Para cumplir con los fines propuestos, la CAN,
a través de la SIP-PCM, realiza la supervisión y seguimiento del cumplimiento del Plan Nacional
de Integridad y Lucha contra la Corrupción, y está conformada por 10 miembros plenos (con
voz y voto) y 14 miembros observadores (con voz), tal como se puede ver en la Figura 5
Figura 5
Organización de la Comisión de Alto Nivel Anticorrupción
Cabe mencionar además, que al inicio del presente siglo se impulsó una de las más
grandes reformas anticorrupción en el Estado en respuesta a los graves hechos desvelados en el
gobierno de Alberto Fujimori (1990-2000), sin embargo a pesar de ello, dichos esfuerzos no ha
evitado el surgimiento de casos de corrupción que se han descubierto en casi todos los gobiernos
que se han sucedido hasta hoy, los cuales vienen siendo motivo de investigación a cargo de los
órganos jurisdiccionales competentes. Sobre el particular, otra evidencia que salta a la vista, es
la proporcionada por la procuraduría pública especializada en delitos de corrupción de
funcionarios del MINJUS, que en su informe temático de setiembre 2022 da cuenta de un total
de 7,895 procesos de corrupción (en trámite y ejecución) que comprometen a gobernadores, ex
gobernadores, alcaldes y ex alcaldes a nivel nacional, lo cual refleja un incremento de 86.86%
con respecto al informe temático publicado en setiembre 2018.
Página 129
Un hito histórico que visibiliza la magnitud y los niveles alcanzados por la corrupción
fue la revelación del Departamento de Justicia de los Estados Unidos de Norteamérica en
diciembre del 2016, referida al caso emblemático y reconocido públicamente desde entonces
como el caso Lava Jato, que consistió en todo un sistema transnacional de sobornos entregados
por un consorcio de empresas lideradas por la constructora Odebrecht a altas autoridades en
diversos países de la región, entre ellos el Perú, a cambio de asegurar la concesión de mega
obras de infraestructura, cuyos efectos en el caso peruano remecieron los cimientos del aparato
estatal y la sociedad por sus nocivas secuelas políticas, sociales, económicas, legales y morales
que se prolongan hasta hoy.
Naturalmente, esta penosa realidad constituye una muestra palpable de que la corrupción
en el Perú es un flagelo muy arraigado y hasta cierto punto tolerado en los gobiernos, la
administración pública, y la sociedad en general, ya que está lejos de ser controlada al estar
alentada por el propio frágil marco institucional vigente y la escasa cultura “anticorrupción” que
caracteriza a la sociedad. De allí que, hasta hoy, la consolidación de la integridad en el servicio
público continúa siendo una urgente tarea pendiente en la agenda pública, es más, si asumimos
la tesis de Quiroz (2013) referida en el párrafo anterior respecto de que la historia del Perú
republicano está marcada por 7 ciclos de corrupción interrumpidos por ciertas reformas
anticorrupción que mayormente han tenido resultados inocuos o limitados hasta la fecha, ya que
han sido convenientemente neutralizadas por los numerosos intereses en juego entre las élites
del poder. En ese orden de ideas, y siguiendo la lógica de Alfonso Quiroz, estamos en
condiciones de proponer una caracterización sintética de lo que constituye desde nuestra
perspectiva un octavo ciclo de corrupción en el Perú, el cual se inicia el 2001 y se prolonga hasta
el presente, tal como se muestra en la Figura 6
Página 130
Figura 6
Propuesta del octavo ciclo clave de la corrupción en el Perú: 2001 hasta nuestros días
Implicancias del Impacto de la Corrupción
El impacto de la corrupción en la democracia peruana, se puede apreciar a través del
análisis de indicadores específicos validados internacionalmente, los cuales son publicados por
diversas organizaciones globales y sirven de base para establecer ciertos estándares que se
exigen para acceder a la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE).
En referencia a ello, el 27 enero 2022, el Perú suscribió la carta de aceptación a la invitación
cursada el 25 enero 2022, para iniciar el proceso de adhesión a la OCDE con miras a convertirse
en miembro pleno de dicha organización. Sin embargo, esta aspiración nacional, dadas las
actuales circunstancias de inestabilidad e incertidumbre generalizadas, se ve aún lejana.
Así tenemos, el Índice de Percepción de la Corrupción (IPC), publicado anualmente por
Transparencia Internacional, que refleja los niveles percibidos de corrupción en el sector público
de los países a nivel global. En el caso del Perú, se aprecia una línea de tendencia incremental
negativa creciente en los niveles de corrupción a lo largo del periodo 2010-2022, ya que,
habiendo ocupado el puesto 87 de 178 países calificados en el 2010, cayó al puesto 101 de 180
países en el 2022, observándose también que el incremento de los niveles de corrupción en el
país se intensificó a partir del 2016, tal como se muestra en la Figura 7
Página 131
Figura 7
Puesto del Perú en el ranking global según el Índice de Percepción de la Corrupción, 2010-
2022
Precisamente, el repunte de la corrupción transnacional en el Perú identificado desde el
2016, responde a que diversas redes de corrupción enquistadas no solo en el gobierno y la
administración pública sino también en otros sectores, como el judicial y empresarial, que se
develaron a partir del 21 de diciembre 2016, cuando el Departamento de Justicia de los Estados
Unidos de Norteamérica declaró que la empresa brasileña Odebrecht en los 20 años anteriores
había pagado sobornos a funcionarios públicos de 12 países, entre ellos el Perú, con la finalidad
de ganar licitaciones de obras públicas de gran envergadura. Asimismo, cabe mencionar la serie
de casos de corrupción denunciados e investigados por los órganos competentes a partir del 2020
durante la implementación de la política nacional para combatir la pandemia de la COVID-19,
y los hallazgos identificados por la CGR en diversas entidades públicas, tanto a nivel del
gobierno nacional como subnacional.
Con relación a lo expresado, según Fernand y Pastás (2022, p. 3), la corrupción “Es un
síntoma costoso del fracaso institucional, que a menudo involucra a una red de políticos,
organizaciones, empresas y personas privadas que se unen para beneficiarse del acceso al poder,
los recursos públicos y la formulación de políticas a expensas del bien público.” En esa línea, la
corrupción ejerce un impacto nocivo significativo en la institucionalidad tal como lo asevera
Huntington cuando afirma que: “La corrupción es, por supuesto, un indicador que señala la falta
Página 132
de institucionalización política efectiva.” (1969, p. 63), ya que incide en las normas y acuerdos
que guían las organizaciones y enmarcan las políticas públicas que estas diseñan. En vista de
ello, la métrica para valorar el impacto de las instituciones en el desarrollo de las sociedades es
el índice de calidad institucional (ICI) que publica anualmente la Red Liberal de América Latina
(RELIAL), que muestra las posiciones porcentuales de los países a nivel global en 8 indicadores,
los 4 primeros relacionados con el escenario político y los 4 últimos con el mercado, tal como
se aprecia en la Figura 8.
Figura 8
Indicadores del Índice de Calidad Institucional (ICI)
De esta forma, el índice de calidad institucional obtenido por el Perú en el periodo 2010-
2022, lo ubican como un país de mediocre calidad institucional a nivel global. Sin embargo, en
este punto se presenta un claro caso de discordancia entre la resultante de los indicadores
relacionados con las instituciones políticas y los indicadores relacionados con el mercado, ya
que, si tenemos en cuenta el rango de variación de los indicadores: 0 a 1, por un lado tenemos
los indicadores relacionados con el escenario político tienen valores estimados por debajo de la
media (0.5), mientras que en el caso de los indicadores vinculados al mercado, todos se ubican
por encima de la media, lo cual evidencia que la mediocridad de la calidad institucional que
muestra el Perú está ligada al impacto de la incertidumbre política ocasionada por factores
Página 133
externos y los vaivenes políticos internos, generando así la pérdida de confianza de la población
y el sector privado en las autoridades gubernamentales.
En ese contexto, la discordancia entre los sub índices de la calidad de las instituciones
políticas y los de la calidad de las instituciones económicas que coexisten en el Perú se puede
apreciar en la Figura 9.
Figura 9
Evolución del Índice de Calidad Institucional, Perú 2010-2022
Figura 9: Índice de Calidad Institucional 2010-2022
Elaboración propia, con datos publicados por la Red Liberal de América Latina (RELIAL)
Los siguientes componentes en el proceso iterativo del impacto de la corrupción en la
democracia (representado en la Figura 2) son la gobernabilidad y las políticas públicas. Estos
dos conceptos están estrechamente relacionados y son mutuamente influyentes puesto que las
políticas públicas son los principales instrumentos o herramientas gubernamentales para
transformar la realidad social. En este marco de análisis, la gobernabilidad, entendida como una
característica del sistema político, se refiere al estado de equilibrio dinámico existente entre las
demandas sociales y la capacidad de respuesta del gobierno, lo que se traduce en o refleja la
aptitud gubernamental para diseñar e implementar políticas públicas efectivas, orientadas a
mejorar la calidad de vida de los ciudadanos.
Página 134
La medición de la gobernabilidad, según el Banco Mundial, se basa en la estimación de
6 dimensiones: (i) voz y rendición de cuentas; (ii) estabilidad política y ausencia de violencia;
(iii) efectividad del gobierno; (iv) calidad reguladora; (v) estado de derecho; y (vi) control de la
corrupción. Para tal efecto, desde 1996 este organismo multilateral de las Naciones Unidas
compila y resume información de más de 30 fuentes de datos existentes que informan sobre las
opiniones y experiencias de ciudadanos, empresarios y expertos en los sectores público, privado
y de Organizaciones No Gubernamentales (ONG's) de todo el mundo. Ahora bien, si tenemos
en cuenta que el rango de la estimación del desempeño de la gobernabilidad varía desde -2.5
(débil) hasta 2.5 (fuerte), el Perú ha mostrado en el periodo 2010-2021, un desempeño negativo
del índice de gobernabilidad, dicho en otras palabras, el Perú ha mostrado una débil
gobernabilidad en dicho periodo, notándose un pronunciado deterioro del desempeño de la
gobernabilidad lo que se condice con el aumento de la insatisfacción de las demandas sociales
y el fracaso de los sucesivos gobiernos en la implementación de las reformas y transformaciones
sociales requeridas para fortalecer la institucionalidad y mejorar la calidad de vida de los
ciudadanos a través del diseño e implementación de políticas públicas efectivas e inclusivas a
lo largo de dicho periodo. En ese sentido, según los datos publicados por el Banco Mundial la
evolución de la estimación del desempeño de la gobernabilidad en el Perú durante el periodo
2010-2021 se muestra en la Figura 10.
Figura 10
Evolución de la estimación del desempeño de la gobernabilidad, Perú 2010-2021
-0.075
-0.0566
-0.1166
-0.1016
-0.1466
-0.1883
-0.2366
-0.2333 -0.2283 -0.1983 -0.1633
-1.56
Nota. El gráfico representa la evolución del desempeño de la gobernabilidad en el periodo 2010-
2021 (rango de -2.5: débil gobernabilidad, a 2.5: fuerte gobernabilidad).
Página 135
A partir de lo anteriormente descrito, circunscribimos el presente análisis sólo a la cuarta
y sexta dimensión de la gobernabilidad por considerarse como las dimensiones más críticas para
el caso peruano, ya que, han y siguen ejerciendo el mayor impacto en el desempeño de la
gobernabilidad: la calidad de las políticas públicas y el control de la corrupción. En ese orden
de ideas, en base a los datos recolectados por el Banco Mundial, visualizamos en primer término
que la evolución de la calidad regulatoria en el Perú durante el periodo 2010-2021 ha tenido un
comportamiento mediocre hasta el año 2020, pero en el 2021 se observa claramente un marcado
deterioro en la calidad regulatoria o la calidad de las políticas públicas, entendidas éstas, como
aquellas decisiones y acciones públicas orientadas a mejorar la calidad de vida de la población
y que cumplen ciertas condiciones, normas y estándares basados en un modelo de satisfacción
ciudadana mandatorio para todas las entidades de la administración pública, tal como se puede
apreciar en la Figura 11.
Figura 11
Evolución de la “calidad de las políticas públicas” 2010-2021 como cuarta dimensión del
índice de gobernabilidad
0.6
0.53
0.49
0.5
0.47
0.48
0.44
0.45
0.45
0.41
0.39
0.4
0.4
0.36
0.3
0.2
0.08
0.1
0
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Nota. El gráfico representa la evolución de la calidad de las políticas públicas en el
periodo 2010-2021 (rango de -2.5: muy baja calidad de las políticas públicas, a 2.5: muy alta
calidad de las políticas públicas).
Página 136
Siguiendo esa misma línea de análisis, la evolución del control de la corrupción, muestra
valores negativos y con una tendencia decreciente a lo largo del periodo, es decir, existe un bajo
control de la corrupción y, como resultado, un alto nivel de corrupción que se incrementa
progresivamente en el país, lo cual nos remite a pensar que las medidas adoptadas son
insuficientes y que, por tanto, se requieren decisiones y acciones más eficaces para fortalecer la
política nacional de integridad y lucha contra la corrupción implementada desde el 2018. En ese
sentido, para enfrentar con éxito la complejidad de las redes de la corrupción se requiere no solo
de la aplicación de una gran variedad de esfuerzos integrados y sostenibles que incluyan el
establecimiento de redes públicas de integridad y modelos de integridad en todas las entidades
públicas, sino sobre todo de una fuerte voluntad política para fortalecer las instituciones fiscales
e implementar la política nacional anticorrupción de una manera efectiva. La evolución del
control de la corrupción 2010-2021, se muestra en la Figura 12.
Figura 12
Evolución del control de la corrupción 2010-2021 como sexta dimensión del índice de
gobernabilidad
0
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
-0.1
-0.2
-0.25
-0.24
-0.3
-0.4
-0.41
-0.4
LT
-0.46
-0.49
-0.5
-0.5
-0.54
-0.58
-0.58
-0.6
-0.63
-0.6
-0.7
Nota. El gráfico representa la evolución del control de la corrupción en el periodo 2010-2021
(rango de -2.5: muy bajo control de la corrupción, a 2.5: alto control de la corrupción).
Página 137
Con respecto al desarrollo nacional, una buena métrica comparativa obviamente es el
Índice de Desarrollo Humano (IDH) que nos permite medir el nivel de desarrollo humano con
relación a otros países. El IDH es un indicador relevante a nivel global básicamente porque no
centra su reflexión en el crecimiento, sino más bien en la posibilidad que tiene una sociedad
para ofrecer a la población las capacidades para acceder a mejores oportunidades de bienestar y
desarrollo en salud. Bajo ese criterio, los países se posicionan en uno de los cuatro grupos de
desarrollo humano establecidos por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD): (i) muy alto; (ii) alto; (iii) medio; y (iv) bajo. Asimismo, el IDH se usa también para
medir el impacto de las políticas económicas sobre la calidad de vida de las personas, ya que
está compuesto por 3 dimensiones: (i) la esperanza de vida; (ii) la educación; y (iii) el ingreso
per cápita. La evolución del IDH, Perú 2010-2021, se aprecia en la Figura 13.
Figura 13
Evolución del Índice de Desarrollo Humano, Perú 2010-2021
0.79
0.78
0.78
0.776
0.77
0.77
0.765
0.762
0.762
0.759
0.76
0.755
79
0.75
80
0.75
85
0.742
82
0.74
81
0.732
84
84
0.73
0.725
83
0.72
83
85
0.71
90
88
0.7
0.69
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
En relación al IDH, el reporte global publicado por el PNUD (2022) considera que el Perú
es un país con “Alto Desarrollo Humano”, sin embargo, la evidencia empírica nos revela que el
problema central radica no tanto en el ingreso per cápita y el crecimiento económico del país
sino más bien en la distribución de la riqueza, ya que según datos del Banco Mundial (2023), el
Producto Bruto Interno de la economía peruana entre los años 2010-2021, es decir, en los
últimos 12 años, alcanzó una tasa promedio de crecimiento anual de 3.946%, observándose que
en los dos últimos años (2020 y 2021) la evolución del IDH se ha ralentizado debido a las
Página 138
secuelas de la pandemia de la COVID-19 y de la crisis global, lo cual conlleva a un deterioro en
la distribución del ingreso que impacta directamente en la calidad de vida de la población.
Finalmente, el impacto de los factores clave descritos en la calidad del sistema político
democrático se puede valorar a partir del Índice de Democracia (ID), que publica desde el 2006
The Economist Intelligence Unit, una división de investigación del prestigioso diario inglés The
Economist. El ID está basado en la medición de 60 indicadores agrupados en 5 categorías o
áreas de evaluación: (i) proceso electoral y pluralismo; (ii) participación política; (iii) cultura
política democrática; (iv) libertades civiles y derechos humanos básicos; y (v) funcionamiento
del gobierno. De acuerdo al promedio obtenido de dichas categorías, los países se pueden
clasificar en uno de los 4 tipos de regímenes: (i) democracias plenas; (ii) democracias
defectuosas; (iii) regímenes híbridos; y (iv) regímenes autoritarios. Bajo dichos criterios, la
democracia peruana desde el 2006 (año de la primera publicación del ID) estuvo clasificada en
el rango de los países con una democracia defectuosa, pero recién en el reporte publicado la
primera semana de febrero 2023 por la unidad de inteligencia en la revista The Economist se
rebaja el rango de democracia del Perú al de un régimen híbrido, ubicándose en el puesto 75
entre 167 países. En este punto, resulta pertinente conceptualizar el régimen híbrido, por el que
se entiende como una transición inacabada de un régimen autoritario a otro democrático, es
decir, que un régimen híbrido combina ciertas características autoritarias con otras democráticas,
y adopta una forma de democracia popular por lo que dispone de instituciones políticas
formalmente democráticas pero que maquillan la realidad de la dominación autoritaria, lo que
deviene en una suerte de instituciones democráticas decorativas. En síntesis, podemos afirmar
que el autoritarismo es la base de los regímenes híbridos.
Esta desvaloración en el rango de democracia, de una democracia defectuosa a una
democracia híbrida, se refleja en la caída de 18 puestos en el periodo 2020-2022 en el ranking
de los 167 países calificados, y tiene su correlato en las estimaciones del Índice de Percepción
de la Corrupción (IPC), el Índice de Calidad Institucional (ICI), y la evolución del desempeño
de la gobernabilidad descritas anteriormente. Cabe precisar que, la caída de 18 puestos del ID
en el ranking global, del puesto 57 en el 2020 al 75 en el 2022, responde principalmente al
decaimiento en la categoría Cultura política democrática, de 5.63 en el año 2020 hasta 3.13 en
el 2022. Asimismo, si tenemos en cuenta que el rango de valoración de las categorías es de 0 a
10 puntos, se infiere que el Perú solo alcanza puntajes satisfactorios en las categorías del ID:
Proceso electoral y pluralismo y Libertades civiles y derechos humanos básicos,
contrariamente, obtiene puntajes mediocres en las categorías Participación política y
Página 139
Funcionamiento del gobierno; y un puntaje paupérrimo obtenido en la categoría Cultura política
democrática, tal como se muestra en la Figura 14.
Figura 14
Evolución del Índice de Democracia, Perú 2010-2021
C A T E G O R Ì A S
PUESTO
Proceso
Participación
Cultura
Libertades
EN EL
electoral y
política
política
civiles y
RANKING
AÑO
Funcionamiento
PROMEDIO
pluralismo
derechos
GLOBAL
del gobierno
humanos
(167
básicos
PAÌSES)
2010
8.75
5.00
5.00
8.24
5.00
6.40
62
2011
9.17
5.56
5.00
8.24
5.00
6-59
56
2012
9.17
5.56
4.38
8.24
5.00
6.47
61
2013
9.17
5.00
5.00
8.53
5.00
6.54
60
2014
9.17
5.00
5.00
8.53
5.00
6.54
63
2015
9.17
6.11
4.38
8.24
5.00
6.58
65
2016
9.17
6.11
4.38
8.24
5.36
6.65
59
2017
9.17
5.56
5.00
7.35
5.36
6.49
61
2018
9.17
5.56
5.63
7.65
5.00
6.60
59
2019
9.17
5.56
5.63
7.65
5.00
6.60
58
2020
8.75
5.56
5.63
7.35
5.36
6.53
57
2021
8.75
5.56
3.75
7.06
5.36
6.09
71
2022
8.75
5.56
3.13
6.47
5.71
5.92
75
A partir de la metodología aplicada por The Economist Intelligence Unit para determinar
el ID en base a la medición de 60 indicadores distribuidos en las 5 categorías analizadas; con
fines académicos se propone destacar las dos categorías que, a nuestro juicio, tienen el mayor
impacto negativo en el sistema político peruano: la Cultura política democrática y el
Funcionamiento del gobierno con el fin de establecer los respectivos indicadores o elementos
determinantes para el caso peruano. En esa línea tenemos, la Cultura política democrática que
se refiere a la medida en que la sociedad asimila las reglas de juego electoral y, por tanto, es
capaz de sobrellevar adecuadamente los resultados electorales, y está delineada por los
indicadores que se muestran en la Figura 15.
Página 140
Figura 15
Indicadores de la categoría Cultura política democrática
Grado de
consenso
social y
cohesiòn
Preferencias de
Tradiciòn de
la poblaciòn por
separaciòn
un liderazgo
entre la
fuerte, un
Iglesia y el
gobierno militar
Estado
o un gobierno
tecnocràtico
Cultura
polìtica
democràtica
Percepciòn
Grado de
de la
apoyo
democracia
popular a la
y el orden
democracia
pùblico
Percepciòn
de la
democracia
y el sistema
econòmico
Asimismo, la categoría: Funcionamiento del gobierno, es una categoría compleja que
mide la capacidad o voluntad del gobierno para implementar sus decisiones o propuestas, que
se valora en base a la medición de 14 indicadores, entre los cuales, se destaca el indicador 9:
Que tan generalizada es la corrupción, que aborda el tema en cuestión. Los indicadores de la
categoría Funcionamiento del Gobierno, se muestran en la Figura 16.
Página 141
Figura 16
Indicadores de la categoría Funcionamiento del gobierno
1
Los representantes elegidos determinan la polìtica de gobierno
2
El Legislativo es el òrgano polìtico supremo
3
Existencia de un sistema eficaz de frenos y contrapesos
4
Grado de influencia de los militares en el gobierno
Grado de influencia de las potencias u organizaciones extranjeras en las polìticas
5
gubernamentales
Ejercen poder polìtico significativo los grupos econòmicos, religiosos u otros, en forma
6
paralela a las instituciones democràticas
Existencia de mecanismos e instituciones para garantixar la rendiciòn de cuentas del
7
gobierno
8
Presencia del Estado en todo el paìs
9
Que tan generalizada es la corrupciòn
Existencia de mecanismos e instituciones para garantixar la rendiciòn de cuentas del
10
gobierno
El servicio civil està dispuesto y es capaz de implementar la polìtica de gobierno
11
(servicio civil meritocràtico)
12
Percepciòn ciudadana sobre la libertad de elecciòn y control sobre sus vidas
13 Confianza ciudadana en el gobierno
Confianza ciudadana en los partidos polìticos
14
Página 142
Discusión
La democracia, como forma de gobierno establecida según la constitución política de
1993, se encuentra en permanente transformación y bajo una constante amenaza de ser destruida
por ciertos grupos radicales de izquierda y anarquistas que sustentan su discurso en los magros
y decrecientes resultados obtenidos en materia de desarrollo humano y progreso social del país,
así como por mostrar una aparente lentitud y debilidad para contener la creciente insatisfacción
ciudadana. Esta compleja realidad nos remite a interpretar la naturaleza profunda de la
democracia peruana a la luz de la vieja premisa basada en que cada tipo de gobierno genera
dentro de sí ciertos vicios congénitos que son la causa de su propia ruina. De esta forma, la
evidencia empírica analizada sustenta el argumento central del presente artículo el cual radica
en que, a la luz de los hechos, el principal vicio congénito de la democracia peruana es la
corrupción.
Conviene recordar en este punto, que mediante la constitución política de 1993 se
implantó el modelo económico neoliberal en un contexto de crisis y emergencia nacional debido
a que el orden democrático y la sociedad misma se veían seriamente amenazados tanto por el
accionar terrorista como por una exorbitante inflación de tres dígitos generada en el gobierno
anterior, además de haber sido excluidos como país sujeto del crédito y credibilidad
internacionales. En ese propósito, las políticas neoliberales adoptadas en los 90, han sido hasta
hoy replicadas, aunque con ciertos matices y limitaciones por los sucesivos gobiernos, en que
se ha visto acrecentada y exacerbada la insatisfacción ciudadana debido al deterioro en su
calidad de vida, generado por factores exógenos y endógenos que inciden negativamente en el
sistema político.
El análisis cualitativo y la interpretación de la data evidencia claramente que existe una
estrecha correlación entre los mediocres y decrecientes resultados en los indicadores de los
componentes o factores clave del proceso iterativo que determinan la calidad del sistema
democrático (Índice de Democracia), los cuales son muy sensibles al impacto de la corrupción,
lo que se evidencia a partir de los reportes oficiales de los índices de percepción de la corrupción,
el índice de calidad institucionalidad, el índice de gobernabilidad, la calidad de políticas
públicas, y el índice de desarrollo humano, tal como se puede apreciar en la tabla sintética de la
Figura 17.
Página 143
Figura 17
Cuadro resumen de calificación de los componentes que determinan la calidad de la
democracia
COMPONENTES DEL IMPACTO DE LA
N/O
MÈTRICA
CALIFICACIÓN
OBSERVACIONES
CORRUPCIÒN EN LA DEMOCRACIA
Índice de Percepción
IPC con tendencia
Alto nivel de
1
Corrupción
de la Corrupción
creciente
corrupción
(IPC)
Instituciones políticas
(baja calidad)
Índice de calidad
2
Institucionalidad
Media
Instituciones
institucional (ICI)
económicas
(alta calidad)
Evolución negativa de
Índice de
Débil
3
Gobernabilidad
la dimensión “control
gobernabilidad (IG)
gobernabilidad
de la corrupción”
Índice de calidad
4
Políticas Públicas
Media
regulatoria
El problema radica en
Desarrollo Nacional (Desarrollo
Índice de desarrollo
5
Alto
la distribución de la
Humano)
humano
riqueza
6
Democracia
Índice de democracia
Régimen híbrido
A partir del ranking
2023
El hallazgo identificado en la estimación del ICI, es decir, la discordancia entre la resultante de
los indicadores relacionados con las instituciones políticas con valores por debajo de la media y los
relacionados con el mercado con valores por encima de la media, nos permite entender que lo que se
requiere mejorar o reformar las instituciones políticas, y, por el contrario, se debe fortalecer las
instituciones económicas o aquellas relacionadas con el mercado. Esto nos remite a pensar que el modelo
económico basado en una economía social de mercado establecido en la constitución de 1993, funciona
bien y en todo caso se debería seguir perfeccionando, ya que los resultados evidencian solidez en la
institucionalidad económica y particularmente a nivel macroeconómico, a diferencia de las instituciones
políticas que tal como lo impone la realidad misma, se requiere de una reforma integral que implique
reformas como la política, constitucional, judicial, electoral, laboral, del sistema de control
gubernamental, el sistema pensional, la administración pública, entre otras.
Asimismo, en la tabla sintética de la Figura 17 se presenta una seria contradicción
referida al hecho de considerar al Perú entre los países con un nivel alto en el IDH, ya que el
componente de riqueza de dicho índice refleja la riqueza medida por el ingreso nacional bruto
per cápita en dólares internacionales que se calcula dividiendo el PBI total por la población
económicamente activa. Dicho ingreso alcanzó en el Perú a US$ 6,677 en el 2021, lo que no se
condice en absoluto con la realidad objetiva en el país, ya que según datos del INEI, el 2021 la
incidencia de pobreza monetaria alcanzó el 25.9% de la población del país (pobreza no extrema:
21.8% y pobreza extrema: 4.1%), cifras que se ubican por encima de las tasas previas a la
Página 144
pandemia en el 2019, que registraron un 20.2 % de incidencia de pobreza monetaria (pobreza
no extrema: 17.3% y pobreza extrema: 2.9%); y que además nos sugieren expectativas
pesimistas para el año 2022, debido principalmente al incremento de la inflación a un 8.46% en
dicho año, la más alta desde 1996 (11.84%). Esta preocupante situación nos evidencia que el
problema radica definitivamente en la deficiente distribución de la riqueza, que genera mayor
desigualdad social, vulneración de derechos e inestabilidad política, y, por consiguiente,
mayores niveles de violencia social y criminalidad en el país.
Conclusiones
La corrupción en sus distintas modalidades (soborno, malversación de fondos, lavado
de dinero, evasión de impuestos, clientelismo, etc.), ha sido y sigue siendo hasta hoy, el principal
factor que ha obstaculizado el desarrollo del Perú a lo largo de su historia. Al respecto, diversos
estudios e investigaciones sobre el impacto de la corrupción en el desarrollo del país, que
abarcan periodos desde los albores de la república hasta nuestros días evidencian que el perjuicio
económico promedio anual estimado de la corrupción es alrededor del 30 y 40 % del gasto
presupuestal y entre el 3 y 4.4 % del PBI, lo que constituye aproximadamente un 40 a 50% de
las posibilidades de desarrollo del país.
Los efectos de la corrupción en el Perú han sido devastadores, ya que, ha generado: (i) la
desconfianza de la población en sus autoridades hasta el punto de haberse normalizado en el
imaginario colectivo la idea de un país que tiene que elegir siempre: entre autoridades
cuestionadas y roben, pero que hacen obra o limitarse a elegir el mal menor; (ii) el desencanto
ciudadano por la política, que ahuyenta a los mejores profesionales del servicio público y a la
participación ciudadana en la toma de decisiones públicas; (iii) un enorme perjuicio económico
al Estado originando así mayores niveles de pobreza, desigualdad, informalidad y exclusión; y
(iv) el cuestionamiento de la democracia como sistema de gobierno por su ineficacia para
solucionar las demandas ciudadanas y lograr el bien común.
La otra pandemia en el Perú: la corrupción, está muy lejos de ser erradicada, a pesar de
ciertas medidas adoptadas por algunos gobiernos como es el caso del fortalecimiento de la
Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control en el 2018, es más, la
tendencia de la corrupción es incremental tornándose así en un problema nacional de carácter
sistémico y estructural y que, por lo tanto, requiere de soluciones o reformas estructurales,
Página 145
particularmente en el ámbito político, electoral, económico, tributario, laboral, jurídico,
educacional, control público, y en la administración pública.
En términos prácticos, la administración pública en el Perú es un mosaico híbrido y
anticuado de diversos modelos de gestión poco articulados y lógicas culturales superpuestas, ya
que los 19 sistemas funcionales (ministerios) y los 11 sistemas administrativos transversales que
la conforman, evidencian serias carencias en la gobernanza de su interoperabilidad. Estos
modelos de gestión coexistentes son: (i) el burocrático de cultura “eficientista”; (ii) el gerencial
de corte empresarial; (iii) y con una alta dosis de los vicios del modelo clientelar de índole
arbitrario. Esta situación ha generado no solo confusión, sino también corrupción e ineficiencia
en la prestación de bienes y servicios de calidad a los ciudadanos.
La crisis sistémica que atraviesa el país tiene en la corrupción a uno de sus principales
factores desencadenantes. Este hecho, paradójicamente constituye una oportunidad histórica
ineludible para hacer frente a los cuestionamientos de la democracia como forma de gobierno,
lo que no solo demandará eximirnos de sectarismos, dogmatismos y confrontaciones políticas,
sino que además, nos exigirá consolidar el Estado democrático de derecho pensando siempre
que el Perú es de todos, y, por tanto, corresponde no solo los políticos sino también a la sociedad
en su conjunto, participar en su engrandecimiento y desarrollo territorial sostenible e inclusivo,
tomando las mejores decisiones colectivas reflejadas en políticas públicas eficaces orientadas al
cierre de brechas en acceso a servicios públicos e infraestructura, las cuales se han ampliado
debido tanto a factores externos relacionados con la pandemia de la COVID-19 desde marzo
2020 y la guerra ruso ucraniana desde febrero 2022, como a factores internos propios de la
inestabilidad política y social sistémica que atraviesa el país desde el año 2016.
La corrupción, es ciertamente, un problema complejo y sistémico en el Perú, puesto que,
“…lejos de ser únicamente un fenómeno jurídico, económico o policial, es también un
fenómeno cultural” (Mujica, 2011, p. 32) “…donde se entremezclan prácticas como el
nepotismo, el abuso de poder y la malversación de fondos públicos con estructuras particulares
de reciprocidad y de poderes locales.” (Huber, 2007, p. 46); por lo se requiere entenderla como
una práctica social o modo de relacionarse, con un sentido y una lógica de acción propias, es
decir, contextualizándola. De ahí que, urge la solución integral de sus causas raíces para crear,
arraigar y desarrollar una auténtica cultura ciudadana de intolerancia contra la corrupción, para
enfrentar: la depreciación de la integridad personal, el declive de la sensibilidad ética, la falta
de vocación de servicio público, el escaso valor para denunciar los actos de corrupción, la falta
de transparencia y rendición de cuentas en el manejo de recursos públicos, la carencia de
Página 146
criterios morales para promocionar o ascender profesionales socavando o destruyendo la
meritocracia, la escasa o nula rigurosidad en las decisiones para sancionar actos de corrupción
en las instituciones públicas, entre otras causas.
Recomendaciones
Establecer observatorios de políticas públicas en las principales entidades públicas con
el propósito de realizar el seguimiento estrecho, permanente y oportuno de los procesos de
formulación de políticas públicas en el Estado, asimismo, crear gabinetes del futuro o centros
de pensamiento estratégico de carácter técnico especializado en las entidades estatales con
iniciativa legislativa (poder legislativo, poder ejecutivo, poder judicial); a fin de elevar la calidad
de las políticas públicas y alinearlas con las 35 políticas de Estado vigentes y los 4 objetivos
nacionales establecidos en el PEDN al 2050.
Fortalecer los mecanismos de prevención, control y supervisión en las contrataciones
estatales de bienes, servicios y obras públicas, así como en los procesos de fiscalización en las
contrataciones con el Estado elevando los niveles de transparencia y rendición de cuentas
públicas, con la finalidad de erradicar la tolerancia a la corrupción y la impunidad de los
corruptos de cuello blanco en el aparato estatal y en el sector privado.
Construir y consensuar un pacto político-social y empresarial bajo el liderazgo y
conducción del Acuerdo Nacional con el propósito de repensar el futuro del Perú hacia el 2050,
promoviendo el modelo de las 5 hélices para el desarrollo sostenible y la innovación, el cual
comprende 5 hélices o subsistemas: (i) Estado; (ii) Sociedad civil; (iii) Empresa; (iv) Academia;
y (v) Entorno natural; para impulsar los procesos de reforma pendientes en el Estado (política,
electoral, económica, tributaria, laboral, jurídica, educacional, control público, y en la
administración pública) generando y promoviendo así el desarrollo territorial sostenible e
inclusivo del país.
Llevar adelante reformas profundas en la política y en la administración pública. La
reforma política orientada a renovar la clase política actualmente muy desacreditada y tomando
como referencia el informe final de la comisión de alto nivel para la reforma política constituido
el 2019 y revisado por las comisiones de constitución y reglamento del Congreso de la
República. Las recomendaciones de dicho informe contemplan: (i) el restablecimiento de la
bicameralidad; (ii) la racionalización de la cuestión de confianza, la censura ministerial y la
disolución del Congreso; (iii) la renovación parcial de la Cámara de Diputados a mitad del
Página 147
mandato; (iv) la eliminación de la causal de vacancia por permanente incapacidad moral del
presidente de la República; (v) la modificación del período de elección de los magistrados del
Tribunal Constitucional; (vi) el establecimiento de los procedimientos y mayorías para las
insistencias legislativas; (vii) la posibilidad de candidatura simultánea a la presidencia y al
Congreso; y (viii) la elección del Congreso en segunda vuelta presidencial. Así también, se
propone una reforma de la administración pública que implique migrar hacia un modelo de
gestión integrado, sinérgico y renovado, combinando las fortalezas de los modelos burocrático
automatizado, gerencial smartificado, y el modelo smartificado de gobernanza; de tal manera
de capitalizar y fusionar las lógicas culturales “eficientista”, empresarial, y de inteligencia
institucional que proponen dichos modelos. El nuevo modelo integrado de gestión plantea al
mismo tiempo la erradicación del anticuado modelo clientelar por su carácter pernicioso en las
instituciones.
Adoptar un modelo propio de formulación de políticas públicas en la administración
pública, sustentado en ciertos criterios esenciales: (i) construcción de políticas basadas en
evidencia (investigación); (ii) orientación al cierre de brechas de acceso a servicios públicos y
de infraestructura priorizadas técnicamente; (iii) elaboración de políticas públicas con
participación ciudadana, particularmente de los beneficiarios finales y los grupos terciarios
afectados: (iv) alineamiento con las políticas de Estado y los objetivos nacionales del PEDN al
2050; y (v) fortalecimiento de la meritocracia para consolidar un servicio civil comprometido
con el Estado y no con algún gobierno o interés particular, ya que finalmente este personal
profesional de carrera asumirá la responsabilidad de diseñar e implementar las políticas
públicas.
Generar y desarrollar, desde muy temprano, en el seno del binomio escuela-familia, un
entorno intolerante a la corrupción mediante una educación en valores basados en la peruanidad
para generar una firme conciencia social y ética, así como una sólida ciudadanía activa en las
futuras generaciones. Solo así, podremos asegurar, como sociedad responsable, una
inmunización masiva y efectiva para hacer frente a la otra pandemia del Perú: la corrupción, y
que, aunque sus efectos se perciban solo en el largo plazo, sí se sentarán las bases para que en
el mediano y largo plazo se logre internalizar en el imaginario colectivo popular las 4 íes para
luchar contra la corrupción y prevenirla: más Información, más Integridad, menos Impunidad y
menos Indiferencia.
Página 148
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ARTE AD GLORIAM ASCEND
CAENCentro de Altos
T
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Estudios Nacionales
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U
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ESCUELA DE POSGRADO
Revista de Ciencia e Investigación en
DEFENSA-CAEN
Vol 4 N°2 junio 2023 – setiembre 2023
Av. Alejandro Iglesias S/N
Ref. bajada de agua dulce
Chorrillos